domingo, 21 de octubre de 2012

Mercosur y los ejes fundamentales de política exterior de Chile


La política exterior de Chile en los últimos años ha tenido dos ejes bastante significativos en los últimos 20 años. Primero, la inserción económica y comercial del país de manera bilateral o en bloques de países con objetivos similares a los chilenos, esto es, la liberalización del comercio y la eliminación de las barreras arancelarias que dificulten la libre circulación de bienes. De ahí que el país se haya involucrado activamente en APEC, sea hoy parte de la naciente Alianza del Pacífico y tenga tratados de libre comercio o de complementación económica con numerosos países en todas las regiones del planeta.

El segundo eje, de carácter más político, dice relación con la promoción del multilateralismo y lo que la literatura ha llamado “diplomacia de cumbres”. Esto es una forma más flexible de generar encuentros entre los países, sin densas orgánicas institucionales, en las que se promueve el consenso entre los países miembros y se avanza en la medida que se vayan construyendo acuerdos de manera conjunta. De esta forma han aparecido innumerables encuentro: Cumbre de las América, cumbre iberoamericana, cumbre América Latina y el Caribe-Unión Europea, cumbre América del sur-países árabes, entre varias otras en las que Chile ha tenido un rol importante como patrocinador, como organizador o como miembro activo del proceso.

Ambos ejes de acción en la arena internacional han estado marcados por una estrategia de regionalismo abierto. Chile no se ha circunscrito en su política exterior sólo a América Latina. Alberto Van Klaveren (1997) explica que la estrategia de regionalismo que Chile ha adoptado tiene las siguientes características: las distintas opciones de inserción regional no son mutuamente excluyentes, más bien tienden a superponerse y a complementar objetivos diversos de política exterior; cada proyecto de inserción tiene sus propias incertidumbre y limitaciones, por lo que cada uno debe tener una forma particular de atención; los acuerdos entre países deben quedar abiertos a la incorporación de nuevos miembros; y, finalmente, la profundización de los esquemas regionales de integración debe ser compatible con la liberalización comercial, evitando el surgimiento de nuevas barreras que dificulten la libre circulación de bienes y servicios.

En ese contexto, Mercosur es para Chile una fuente de contradicciones que genera conflictos en los objetivos de nuestra política exterior. El Mercosur planteó la generación de un arancel externo común en un momento en el que Chile llevaba varios años reduciendo  –incluso de forma unilateral– el impuesto a las importaciones. Además de la coordinación de políticas económica, monetarias, cambiarias, entre otras. Todo, con el objetivo de construir una zona económica comunitaria.

Chile es un país que no ha estado dispuesto a subordinar su actuación en el sistema internacional a otros bloques de países o a relaciones bilaterales que puedan tener algún grado mayor de profundidad o interés. Ha quedado claro en los últimos años que uno de los activos más preciados del país a nivel internacional ha sido la preservación de la autonomía para actuar y tomar decisiones. Eso quedo claramente demostrado con la negativa de Chile a la guerra de Irak cuando en 2003 ocupaba un puesto no permanente en el consejo de seguridad de Naciones Unidas, a pesar que paralelamente se venía negociando el tratado de libre comercio con los Estados Unidos. El uso de las cumbres como herramienta predilecta y la mirada, un poco más tímida, frente a organismos que aspiran a tener una densidad burocrática mayor son otros de los elementos que permiten inferir esta búsqueda de la autonomía. Chile pertenece a bloques de países con límites difusos en los que los costos del disenso son bajos y que además no le impiden actuar por iniciativa propia en otras dimensiones en la agenda global. Como consecuencia de esto, para Chile los espacios más cómodos los representan instancias como APEC o Alianza del Pacífico pues en sí mismas conjugan todos los lineamientos basales de la política exterior chilena.

Mercosur es más incómodo, aunque es cierto que el actuar como país asociado al bloque y no como miembro pleno permite hacer consistente el posicionamiento de Chile en términos comerciales en América del sur. No obstante lo anterior, es importante relevar la importancia del Mercosur para las relaciones económicas y políticas chilenas para con Sudamérica. Podemos convenir que Mercosur no representa de manera íntegra los valores comerciales y económicos que Chile busca promover en el sistema internacional, pero ignorarlo puede ser un gran error si Chile busca avanzar en el refinamiento de sus relaciones comerciales y la sofisticación de la industria exportadora nacional.


Las estadísticas de la CEPAL muestran que desde 1995 –el acuerdo de complementación fue firmado con Mercosur en 1996– el comercio como los países del Mercosur ha crecido un 309%, siendo los principales motores de este crecimiento Brasil y la Argentina. En términos relativos, también Mercosur ha aumentado su peso en las exportaciones intrarregionales de Chile, como se ve en el gráfico 2.


Es interesante notar la caída entre 1995 y 2002, pues este es el periodo de crisis económicas importantes en el continente, partiendo por lo que sucedió en México en 1994, la devaluación del real en Brasil en 1999 y las crisis argentinas y uruguayas de 2001 y 2002 respectivamente.


El dato interesante que nos muestra el gráfico 3 es que, si tomamos como año base el 2002, la participación de las exportaciones al Mercosur respecto de las exportaciones al resto del mundo ha tendido a crecer levemente, pasando de un 5,7% a un 8,2%; en tanto que las exportaciones intrarregionales han decrecido en el mismo periodo, pasando de un 20,4% a un 17,1%.

Otro punto significativo es que Mercosur es un receptor importante de productos industriales chilenos. Después de la recuperación económica de la Argentina y Brasil a partir de 2002, las exportaciones de los productos manufacturas chilenos inician un proceso exponencial de crecimiento.


Un informe elaborado por DIRECON en 2011 con motivo del décimo quinto aniversario de la firma del acuerdo entre Chile y el Mercosur señala que Mercosur es el primer destino de los productos manufacturados chilenos, por sobre los Estados Unidos y China, lo cual viene a mostrar la importancia de la relación con el Mercosur para que la economía chilena profundice la agregación de valor a los productos exportados, lo que ciertamente no se puede alcanzar en la relación con China y, en general, el sudeste asiático, debido a los diferenciales de competitividad que existen con esos países. La cercanía geográfica y las posibilidades de integración entre Chile y los países del Mercosur pueden ser ventajas que Chile debería explotar en la relación comercial con el Mercosur y, de manera más general, con América Latina, en una búsqueda por la complementación económica sin comprometer otros lineamientos comerciales de Chile.

No obstante, hay otros elementos que para Chile deben tener también importancia. La relación estratégica que se puede lograr en el seno del Mercosur con Brasil puede llegar a ser muy importante para la política exterior chilena, dado el peso estratégico que a nivel sudamericano tiene el país de Dilma Rousseff. Chile ya tiene instalado un discurso de libre comercio e inserción internacional sin exclusión regional, pero no sería posible explicar que teniendo a uno de los BRIC’s al lado, Chile no contemple en su política exterior algún eje particular con Brasil en términos de integración física, comercial y económica. Y es más, pues si bien es cierto que Chile participa activamente de UNASUR, en donde Brasil es también un actor relevante, pero dada la actuación de Chile en el sistema internacional parece poco conveniente que la relación con el país más importante de la región quede subsumida a un organismo regional.

Mercosur tiene potencialidades que van más allá de lo económico. En una columna publicada en Ballotage.cl revisé el punto para la Argentina. En el caso de Chile, sin ser miembro pleno, puede aprovechar la serie de ventajas económicas y comerciales que el bloque puede entregar, así como también aquellas estratégicas, lo que fundamentalmente viene dado por la relación con Argentina y Brasil en un proceso de inserción del cono sur en la cuenca del pacífico.

Finalmente, Chile ha adoptado en su política exterior una muy interesante forma de inserción internacional que ha resuelto de manera muy eficaz los posibles conflictos o inconsistencias entre los ejes de política definidos por los actores domésticos y las acciones que se llevan a cabo en la arena internacional. Así se han podido complementar diferentes acuerdos bilaterales o multilaterales y las participaciones diversas en mecanismos de integración que, formalmente, pueden tener objetivos distintos, pero que funcionalmente contribuyen a la concreción de los objetivos que tiene el gobierno chileno en la arena internacional. Luego, Chile podría convertirse en América Latina en un actor importante capaz de hacer confluir dos vertientes de inserción económica y política en la cada más importante cuenca del hacia pacífico, participando por un lado en la Alianza del Pacífico y APEC, pero actuando como puente con Mercosur y permitiendo la complementariedad de los dos bloques económicos dentro de América Latina y salvando así las dificultades que existen para que en algún momento UNASUR y Mercosur converjan.

Referencias

Van Klaveren, A. (1997). América Latina : hacia un regionalismo abierto. Estudios Internacionales, 62-78.