Gobierno metropolitano de Santiago: Una necesidad de la ciudad y una ayuda a la descentralización

El sistema de Transportes del Gran Santiago implementado en el 2007 ha dejado de manifiesto lo necesario que se hace para la ciudad contar con una autoridad metropolitana de transportes (AMT) bajo el entendido que los sistemas de Transporte metropolitanos tienen características particulares debido a la extensión  de la mancha urbana, el origen y destino de los viajes, la ubicación de los empleos y los centros de estudios, entre otros. Por tal motivo, comparar el sistema de transporte de Santiago con el de otras ciudades de Chile resulta poco claro y hasta improcedente.

Sin embargo, el tema del gobierno de la ciudad va mucho más allá del transporte urbano y la conectividad suburbana de Santiago. Hay algunos elementos que merecen ser destacados.

Qué duda cabe que Chile es un país altamente centralizado, donde casi la mitad de la población y más de dos tercios de su PIB se producen en una sola región y, más aún, en una sola ciudad. La mejor infraestructura urbana, las comunas con el mayor índice de desarrollo humano y con la renta per cápita más alta del país: Santiago, Las Condes, Providencia, Ñuñoa y Lo Barnechea. Eso ha llevado a que en Santiago también se concentren la mayoría de las empresas y se haya desarrollado una potente industria de servicios, además de ser el polo financiero del país.

En ese contexto, hay diferencias notables entre Santiago y cualquier otra ciudad de Chile y los gobiernos regionales si bien han avanzado de forma importante en la consolidación de inversión regional, ha aumentado la cantidad de transferencias que mediante los distintos fondos de inversión regional hace el gobierno central (IRAL, ISAR, FNDR) y la calidad de vida en las regiones ha aumentado, la brecha sigue siendo abismante y, probablemente, insalvable con las herramientas actuales.

Es así como la idea de un gobierno metropolitano para Santiago (GMCS) que debería tener un estatus especial en nuestra legislación, cercano a las características que tiene el gobierno de la Ciudad de Buenos Aires, en Argentina, pero salvando las diferencias entre un Estado federal y uno unitario, ayudaría a sacar el foco que tiene el gobierno central sobre asuntos de la ciudad: Transporte, seguridad, vialidad principal. Y además ayudaría a que la ciudad se desarrollará de forma más armónica, pues permitiría que tareas que están en manos de los municipios puedan ser traspasadas a un gobierno metropolitano encargado de hacerlas para toda la ciudad, como la recolección de basura, la provisión de áreas verdes y otros servicios que podrían funcionar mejor de manera centralizada a nivel de la ciudad.

Hay aspectos que se deberían depurar, como la forma de financiamiento que tendría este gobierno: bien podría ser con un porcentaje de los impuestos que pagan las habitantes de Santiago, más aportes que las comunas más ricas de la ciudad puedan hacer a un fondo central del gobierno metropolitano que permitiría desarrollar actividades a nivel de la ciudad. Otra parte de los impuestos podría ir a las arcas generales de la nación para efectos de ingresos del gobierno central y que éste pueda redistribuir esos fondos a las regiones y medidas similares podrían implementarse para financiar los gobiernos regionales que tengan la capacidad económica necesaria; además de los aportes que se pueden hacer al fondo común municipal. Lo anterior permite que aquellas competencias que recaen en los gobiernos regionales o en el gobierno metropolitano o los programas que se quieran llevar a cabo a nivel local no tengan un sesgo político en su asignación de recursos, en la medida que los Intendentes (o jefes de gobierno) y los consejeros regionales deberían ser elegidos democráticamente y conocen de antemano los presupuestos con los que cuentan para su gestión autónoma.

En términos políticos sería bueno avanzar en formas más consensuales de gobierno, experimentando formas de gobierno que se puedan dar más adelante a nivel central. Así, el Jefe de gobierno de la ciudad de Santiago podría ser elegido a partir de un consejo regional elegido de forma directa por los electores de la ciudad.

Hay que tener en cuenta, sin embargo, que se deben mantener resguardos importantes y generar instituciones capaces de controlar el ejercicio presupuestario de las regiones y del gobierno metropolitano y la efectividad de los programas que lleven a cabo; pues si bien la descentralización se puede llevar a ciertos límites, no se debe perder de vista la idea de Estado Unitario que tiene Chile; es decir, los gobiernos regionales y metropolitanos no constituyen un Estado dentro del Estado de Chile, sino que el gobierno de un territorio dentro del Estado de Chile.

Como se puede ver, la idea de generar un gobierno metropolitano no solo estaría favoreciendo la gestión y gobernanza de la ciudad, sino que también beneficiaría a los habitantes de Santiago que no habitan en el área metropolitana y que ven diariamente cómo su gobierno regional debe encargarse más de Santiago que sus comunas o localidades alejadas del límite urbano. Y también del resto de las regiones, que todos los días miran desde lejos como muchos problemas de Santiago son tomados como propios por el gobierno central, descuidando así su labor en el resto de las regiones.

Segregación, concentración y privatización del espacio público

Santiago es una ciudad altamente segregada, sabemos claramente aquellos lugares donde se ubican los estratos sociales con mayor poder adquisitivo y aquellos que reciben a las personas de menos recursos, ya sea por la construcción de viviendas sociales destinadas a personas radicadas en asentamientos irregulares –académico eufemismo para hablar de campamentos o poblaciones callampa- o porque han surgido a partir de la regularización de tomas de terrenos, con el emblemático caso de la población La Victoria, por ejemplo. Otras zonas de la ciudad han vivido un proceso de urbanización a medida que las personas con mayores recursos se han ido alejando del centro, buscando terrenos más grandes y densidades menores. El sector oriente con comunas como Las Condes o Vitacura, en un principio, pero ahora se han ido sumando otras zonas como Peñalolen, La Reina, Huechuraba y Colina, más allá del límite urbano de Santiago.

Una publicación del instituto de estudios urbanos de la Universidad Católica ha mostrado que la segregación en Santiago ha ido disminuyendo gracias a la consolidación de núcleos habitacionales de ingresos altos en comunas tradicionalmente de ingresos bajos. Así, Huechuraba ha pasado de tener solo un 0,9% de población ABC1 a tener, hoy, un 8,9%, crecimiento que se dio en 10 años. Pese a lo anterior, el caso de Huechuraba puede ser paradigmático para analizar este cambio, toda vez que dentro de la misma comuna existe una alta segregación, con zonas claramente identificables entre ingresos altos y bajos. Los más caros condominios están concentrados en torno a la calle Pedro Fontova y hacia el oriente de la ciudad empresarial, ambas zonas con conexiones directas a las vías principales de transporte: Vespucio Norte y el túnel San Cristóbal. Por lo tanto, no existe dentro de la comuna una integración social de grupos socioeconómicos diferentes ni tampoco espacios púbicos que permitan su confluencia e interacción. Son mundos apartes.

En Huechuraba son cerros, en otras comunas pueden ser rejas, muros o la simple indiferencia. Lo central es que no existen espacios públicos que permitan que la menor segregación detectada por la UC se traduzca en la generación de comunidad y mayor interacción entre grupos socioeconómicos diferentes que comparten la misma comuna. Debate presente hace algunos meses es el cierre de pasajes, que se da con mucha frecuencia y es señal patente de la privatización y pérdida de espacios públicos en la ciudad y la vida “hacia adentro” que se ha ido produciendo, pues los mismos conjuntos habitacionales que se mencionan en el estudio de la católica son, en su mayoría, cerrados.

Al mismo tiempo, hacia las comunas del poniente y surponiente de la ciudad, receptoras durante mucho tiempo de viviendas sociales sin la urbanización y la dotación adecuada de infraestructura, se vive un drama mayor, no hay espacios públicos ni siquiera para que compartan grupos socioeconómicos similares y se pueda generar identidad compartida dentro de las comunas o en la ciudad. El espacio público está concentrado en algunas comunas del sector oriente, relegado hacia aquellas zonas con municipalidades con mayores recursos o derechamente privatizado tras rejas o muros que separan los condominios del resto de la ciudad.

En ese marco, el que se reduzca la segregación es algo positivo, pero nos debe llevar a preguntarnos el tipo de ciudad que estamos construyendo más allá del hecho de tener conjuntos habitacionales de altos ingresos en comunas pobres, pues todas las grandes ciudades, en mayor o menor medida reflejan algún grado de segregación que a su vez puede ser un proxy de la desigualdad que hay en los países. Sin embargo, el problema se ve agravado en el caso de Santiago porque no hay espacios que hagan converger a grupos diferentes y permitan generar un sentido de identidad con la ciudad.

Estamos en el peor de los mundos, con una ciudad altamente segregada con comunas que bien podrían pasar por zonas de países desarrollados y otras que inconfundiblemente pertenecen a una ciudad latinoamericana, paralelamente existe una enorme brecha de ingresos entre los sectores más ricos y más pobres de la ciudad, teniendo a los primeros concentrados en unas pocas comunas del sector oriente y norte de la ciudad, y además son aquellas comunas las que tienen mejor desarrollada su infraestructura tanto pública como privada y han generado mayor capital social ¿por qué comunas como Cerrillos o Quinta Normal deben tolerar el paso de una autopista urbana descubierta por el medio de sus comunas mientras que en La Reina y Ñuñoa existen presiones de organizaciones de vecinos para que la continuación de la misma autopista se haga en túnel minero?

Irarrazaval con Américo Vespucio, límite de Ñuñoa y La Reina.

Finalmente y como guinda de la torta los espacios públicos que permiten a las personas hacer uso de la ciudad, generar algún sentimiento de pertenencia con ésta y reunir en la misma zona grupos diferentes que reflejen la diversa urbana y permitan su interacción. Hacia allá se debe avanzar con más plazas, áreas verdes, menos delincuencia, más personas en las calles y menos rejas. Pero paralelamente a eso hay que conseguir que el poder adquisitivo de las personas y la infraestructura urbana pública y privada no sea directamente proporcional a las cotas del terreno.

Santiago: Gobernabilidad, gobenanza y problemas de la ciudad.

Santiago es una ciudad en constante expansión, ya sea hacia arriba o hacia lo extremos, la capital del país ha experimentado un proceso importante de crecimiento en los últimos años. Frente a esto, hay varias situaciones que dan lugar a una discusión sobre qué tan armónico y ordenado ha sido este crecimiento y qué proyecciones es posible hacer para los próximos años de modo de adelantarse a los hechos y poder generar políticas públicas ad hoc para enfrentar la expansión de Santiago.

Claramente, Santiago se ha desarrollado de una forma muy desigual en términos de servicios e infraestructura, aunque también lo ha hecho de manera muy desigual y es posible identificar en la ciudad comunas con muy pocas prestaciones y que son coincidentemente las de menores ingresos. Un tema importante es la configuración espacial de Santiago y la segregación de la población, lo que provoca el problema de servicios indicado más arriba.

Rodríguez y Winchester (2001) indican que en Santiago la población de mayores ingresos se encuentran concentrado en solamente seis comunas, y la diferencia entre índices de pobreza en la ciudad fluctúa entre un 1,6% en Ñuñoa, hasta un 29,6% en La Pintana. Así, la provisión de servicios, la calidad de las viviendas y el acceso a actividades culturales y recreativas es altamente dispar y está determinada de forma importante por  la comuna en la que se vive.

Al mismo tiempo, la ciudad ha sido víctima de un proceso de deterioro del espacio público. Las personas ya no ocupan la ciudad, sino que se han volcado hacia sus casas, con la consiguiente ocupación de espacios por parte de delincuentes y drogadictos, sobretodo en los sectores más pobres de la ciudad, los cuales son a la vez, los que con menos espacios públicos cuentan para realizar actividades en comunidad y esto se ve acentuado por la segregación socio-económico-espacial. Los integrantes de estratos sociales diferentes tiene muy pocos –por no decir ningún- espacio para interactuar (Rodríguez & Winchester, 2001) con lo que se generan ghettos de población con códigos y actitudes opuestas. El proceso es circular y en último término produce la pérdida de identidades colectiva con barrios, comunas y, en definitiva, con la ciudad.

Así las cosas, Santiago se convierte en un contraste permanente no solo entre los servicios e infraestructura de uno y otros barrios, sino que también en la conducta de los grupos sociales, la provisión y ocupación de espacios públicos y el acceso y uso de recursos que hacen los municipios a cargo de cada una de las comunas. Es evidente que aquellas comunas con una mejor posición socioeconómica son receptoras de la mayor cantidad de recursos por concepto de impuesto territorial y patentes –principales fuentes de ingresos de los municipios- y al mismo tiempo son más atractivas para los profesionales mejor calificados o bien son capaces de mantener plantas de profesionales con mayor dedicación para la elaboración de proyectos para financiación sectorial, FNDR e incluso financiamiento propio de la municipalidad, esto es, sin acudir al gobierno central.

Lo anterior genera y profundiza el ciclo de deterioro y abandono que sufren las comunas más pobres de la ciudad generando un desarrollo desordenado, desigual, segregado y carente de armonía y coordinación entre las partes. En suma, una ciudad que parece pegada en cada una de sus partes y que no demuestra sinergia en su desarrollo; que ha perdido el sentido de identidad colectivo y que profundiza los espirales de segregación, desigualdad y desarraigo y lleva al individualismo de sus habitantes.

Cabe la necesidad de buscar soluciones que responden a esos problemas que son de todos y que, en definitiva, no son de nadie. Sobrepasan la jurisdicción y la capacidad de gestión y financiera de las comunas, son demasiado pequeños como para concentrar la atención del gobierno regional y lo son más para el gobierno central. ¿Qué hacer entonces frente a esto? ¿Quién se hace cargo de dotar a toda la ciudad de infraestructura, servicios, áreas verdes, transporte adecuado? La creación de una autoridad metropolitana de transporte ha sido el primer y más importante asunto que ha puesto en la agenda el tema de un alcalde mayor, que esté a cargo de aquellas tareas que son necesarias para la ciudad en su conjunto y no solamente para una comuna o grupo de ellas.

Transantiago es paradigmático en este sentido. La gestión de un sistema de transportes metropolitano requiere de un ente coordinador que se encargue de la dotación del servicio a la ciudad. Ciertamente, dicha función no puede recaer en el ministerio de transportes que debe tener una visión nacional de las políticas del sector y tampoco le compete al gobierno regional. Obviamente, menos a las comunas por separado.

Hasta ahora Santiago se ve menos como ciudad y más como un conjunto de comunas y las políticas en ese sentido han ido generando y profundizando el problema de segregación al interior del área metropolitana. Es tiempo de ver a este grupo de comunas como un todo que funciona de manera sistémica e integral y generar las políticas tal que se desarrolle “la ciudad”. Ahora bien, este tema no solo es atingente para Santiago pues en Chile hay conurbaciones que están empezando a mostrar síntomas de los mismos problemas que hoy afectan a la capital (Concepción) y otras se encuentran en gestación (Temuco y Puerto Montt). Es necesario generar las instituciones para responder a este ritmo creciente de expansión urbana y mitigar los males de la gran ciudad latinoamericana.

Referencia

Rodríguez, A., & Winchester, L. (2001). Santiago de Chile. Metropolización, globalización y desigualdad. EURE (Santiago) vol.27, n.80, 121-139.