Hoy vi en El Diario Financiero algo que puede que esté muy en boga pero que, sin embargo, pasa más desapercibido que los indicadores de la coyuntura económica, como los datos de empleo y crecimiento que van mostrando el estado de la actividad en un año que será perdido para la economía global. El dato tiene que ver con los déficits fiscales que se están registrando el 2009 producto de una serie de planes de estímulo que están llevando a cabo los gobiernos para apuntalar el crecimiento y evitar caídas más estrepitosas de la actividad. Sin embargo, podemos ir a un nivel de análisis un poco más específico y llegar a niveles subnacionales de gobierno y su capacidad para endeudarse.
El caso particular que aparece hoy en la prensa es el de Argentina en donde los Estados –llamados provincias- pueden emitir bonos para cubrir déficits fiscales, previa autorización legal del gobierno federal, de manera tal de impedir que las deudas se descontrolen, como sucedió en 2001, lo cual llevo a una grave crisis en Argentina y al default de la deuda con acreedores privados hasta el 2005. La noticia señala que actualmente los déficits de las provincias se han triplicado, pasando de ARG$ 3.400 millones en 2008 a ARG$ 9.800 millones en 2009. Todas las provincias esperan que los resultados que obtendrá Córdoba en su emisión de bonos, de ser buenos, se espera que las demás hagan lo mismo, incluyendo a la ciudad autónoma de Buenos Aires.
El caso de Chile es diferente, en nuestro país ni los gobiernos regionales ni los gobiernos municipales pueden emitir ningún tipo de deuda a través de bonos. Sin embargo, sabido es que los municipios mantienen deudas con proveedores o por otros conceptos (la atención primaria de salud es un ejemplo de las deudas con proveedores de medicamentos y el conflicto por el bono SAE es otro ejemplo de las deudas que mantienen los municipios.
La crisis Argentina del 2001 resulta emblemática, pues quienes están en contra de permitir el endeudamiento de los niveles descentralizados del gobierno ponen como ejemplo lo que sucedió allí. Leonardo Letelier (2007) señala varios factores por los cuales existe poco convencimiento de que permitir el endeudamiento sea un camino correcto, sobretodo en Chile donde existe una ampliamente reconocida disciplina fiscal. Por ejemplo, en el caso de los municipios no existe ningún incentivo para que los alcaldes se apeguen a las políticas fiscales llevadas a cabo desde el gobierno central, más aún, cuando los gobiernos municipales están en manos de la oposición, existe además la idea de que el gobierno central presta un aval implícito a las deudas de los niveles subnacionales y por tanto éstos podrían encumbrar su endeudamiento de manera descontrolada llegando a desequilibrar las cuentas fiscales, como pasó en Argentina el 2001.
La autonomía económica es uno de los factores esenciales de un proceso de descentralización fiscal efectivo, que permita a los gobiernos locales tomar sus propias decisiones respecto de los recursos o parte de éstos que generan. En ese sentido, es posible identificar no solo la posibilidad de que los gobiernos regionales o municipales se endeuden, sino que además hay que tomar en cuenta la solvencia de las regiones y la capacidad que tendrían para pagar una eventual deuda. Por ejemplo, la región de Antofagasta tendría una importante solvencia a la hora de emitir deuda y con una disciplina fiscal correcta la segunda región podría emitir deuda y tener la solvencia suficiente para pagarla. La situación quizás no sería lo mismo con regiones que tienen menos ingresos propios, como la séptima o la novena región. El análisis puede ser mucho más refinado a nivel de comunas.
Sin embargo, hay un tema importante que tiene relación con las transferencias del gobierno central a los gobiernos subnacionales, lo cual podría compensar la imposibilidad que tienen los gobiernos locales y regionales para emitir deuda.
En la actualidad un importante instrumento de inversión regional lo constituye el FNDR (Fondo nacional de desarrollo regional). De este fondo, el 46% son dineros de libre disponibilidad por parte de las regiones siendo el 54% restante está representado por provisiones que tienen la forma de transferencias condicionadas de acuerdo a determinados tipos de inversión (Letelier, 2008). El mismo documento del profesor Letelier señala que en 2003 el 50,2% de la inversión pública se fue hacia los fondos regionales (FNDR, IRAL e ISAR, los dos últimos emanan de ministerios específicos para mejorar áreas predefinidas, uno en nivel local y otro sectorial, respectivamente).
Caben varios desafíos para aumentar los niveles de descentralización en las regiones desde el punto de vista de la autonomía económica. Importante es aumentar las transferencias no condicionadas, aquella que los gobiernos regionales o locales pueden ejecutar en lo que ellos consideren las necesidades más apremiantes de la región o de la comuna, disminuir las transferencias condicionadas que evitan la libre decisión de los niveles subnacionales y los transforma en meras agencias ejecutoras de las políticas planteadas en el nivel central de gobierno. Pienso que el endeudamiento debe ser posterior y gradual, posiblemente en la actualidad haya comunas o regiones capaces de endeudarse y de pagar la deuda, hay una serie de mecanismos que se podría utilizar para controlarla, tanto desde el nivel del gobierno como el mismo mercado como agente regulador, pero esas cosas son materia para otro artículo.
En la imagen superior, el edificio del gobierno regional de Coquimbo.
Referencias:
· Letelier, L. TEORIA DE LA DESCENTRALIZACIÓN FISCAL. INAP – Universidad de Chile. 2007.
· Letelier, L. ALCANCES Y DESAFÍOS DE LA DESCENTRALIZACIÓN FISCAL EN CHILE. Friedrich-Ebert-Stiftung. 2008.
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