Nuevo trato a las empresas públicas

Ayer participé en los diálogos regionales programáticos de la Concertación juvenil, más específicamente en la comisión económica en la que expuso Cristóbal Huneeus. Una de las ideas que plantie durante la discusión fue un 'nuevo trato' del Estado hacia las empresas estatales que pueden ser consideradas, bajo ciertos criterios, estratégicas para el desarrollo del país o para los objetivos del gobierno. Idea que me gustaría desarrolla un poco.

Actualmente, las empresas del Estado se deben autofinanciar siguiendo el mismo modelo neoliberalizante que se implantó en la dictadura. Que una empresa sea del Estado no es ninguna garantía de que esta empresa le será útil a aquel para intervenir de alguna forma en la economía o en impulsar el desarrollo, esto, porque la institucionalidad o no existe, es insuficiente o simplemente no existen voluntades políticas para que el Estado sea un agente más activo en el mercado y deje de ser un mero 'regulador'.

Hay casos emblemáticos, hace algunos días en otro escrito desarrolle el aporte que podría ser EFE y un sistema ferroviario al desarrollo de una economía verde en el contexto de la huella del carbono. Pero hay otros puntos donde el Estado podría actuar. Cuando se implementó el Transantiago, el actual candidato de la Concertación, Eduardo Frei, propuso la idea de estatizar las empresas operadoras del sistema. Lo cual resulta lógico. Las grandes capitales del mundo tienen empresas estatales operando los servicios de transporte público, las cuales generalmente se encuentran complementadas con el metro. Un caso es el de Montreal, en Canadá -si bien no es la capital de Canadá- el metro y los buses de superficie son administrados por una empresa pública. ¿Cuál sería la utilidad de esto?. Por un lado, se ahorra el costo que produce la fiscalización y el control por parte del ministerio de transportes a las empresas operadoras y, por otro lado, deja de lado la conjunción de intereses que se deben plasmar en contratos -donde se debe reflejar además el costo de una negociación- el Estado presta directamente el servicio, procurando más que por la rentabilidad económica, por la rentabilidad social del servicio.

Otro caso que resulta relevante es un AFP Estatal, que actúe como garante de la competencia en el mercado de la administración de pensiones, así como en la salud se encuentra FONASA, resulta lógico que exista un ente estatal a cargo de las pensiones como alternativa a los privados.

Frente a esta actuación del Estado en la economía, se arguye el típico argumento del "Estado como mal gestor" y que por eso cualquier empresa del Estado tendrá un funcionamiento totalmente ineficiente y alejado de los estándares de los privados, con productividades bajas y con una burocracia similar a la existente en la mayoría de los servicios públicos. Pues eso se soluciona con instrumentos de gestión y administración tales que se evite la ineficiencia por mala gestión y que si se producen pérdidas sea por la naturaleza del servicio prestado. Por ejemplo, un transporte público subsiado, una AFP con comisiones más bajas, un servicio ferroviario eficaz que aproveche las externalidades positivas del tren, una empresa de petróleos que innove y busque otros mecanismos de provisión de hidrocarburos. No puede ser que, por ejemplo, ENAP no inicie exploraciones de gas en el golfo de arauco para ver la factibilidad de la explotación porque sea muy caro, porque deba endeudarse mucho o porque el Estado no puede subsidiar la exploración. Un privado en la administración no es una garantía cierta de eficiencia y productividad, basta mencionar que a nivel agregado la productividad de Chile es baja.

Los subsidios a las empresas públicas no deberían ser negados por la ley, su aplicación debería ser del todo transparente y económicamente se justifican en el hecho de generar cantidades óptimas de un servicio que en manos de privados puede resultar deficitario y poco atractivo. El Estado como "empresario" y dueño debería poder financiar las empresas que son de su propiedad, tal como ocurre con el "empresario privado". Análogo caso ocurre en las universidades estatales.

Finalmente, dos cosas: 1) Con esto la propuesta de MEO y del empresario Piñera queda por el suelo, resulta incoherente abrir Codelco a capitales privados, siendo Codelco una empresa estratégica para el Estado por sus aportes mionarios a las arcas fiscales. Coincido en que es necesario mejorar su gestión, transparentarla, quitar la ley reservada del cobre y permitir la recapitalización de la empresa con parte de sus utilidades. El argumento de que los privados administrarán mejor la empresa es falaz, bien puede administrarla mal bajo el argumento que la figura mixta no es eficiente... y sería el primer paso para perder Codelo de manos del Estado y de todos los chilenos. 2) Es necesario rebajar la 'barrera de entrada' que existe para el Estado a la economía, la Constitución señala que para que el Estado emprenda alguna actividad empresarial se requiere una ley de quorum calificado, debería ser más sencillo para el Estado intervenir directamente en el mercado y, he ahí, la propuesta de Frei por cambiar la Constitución que actualmente hay en Chile.

Bono y cohecho. Bachelet y Piñera.

Con bastante decepción he visto como muchos chilenos que opinan no son capaces de hacer un simple ejercicio de contextualización para ver la diferencia entre dos medidas: una concretada y exitosa y otra prometida y con muy poco peso dentro de un contexto de medidas sociales.

Para hacer un análisis un poco más acabado hay que remontarse a agosto del 2008 cuando uno de los bancos de inversión más grande de Estados Unidos se declara en quiebra. Lhemann Brothers había caído y con ello se había desatado una de las peores crisis económicas de los últimos 70 años. Como una peste la crisis se expandió por el mundo y el último trimestre del 2008 el PIB en Chile se expandió solo un 0,1% y el IMACEC ha registrado cifras negativas desde noviembre del 2008 hasta hoy.

Como respuesta a este adverso escenario, en enero de 2009 el gobierno lanza un plan fiscal como medida contracíclica para apuntalar el crecimiento, siguiendo las medidas Keynesianas y las recomendaciones del Fondo Monetario Internacional. Un 2,1% del PIB fue destinado al plan de estímulo fiscal, financiado con dineros del FEES. Algunas de las medidas del plan tenían relación con ayuda directa al consumo: bono de 40 mil pesos en marzo, adelanto parcial de la operación renta 2010 para septiembre de 2009. Algunas otras iban hacia la inversión, con facilidades al crédito, eliminación de los impuestos de timbres y estampillas, entre otros.

Dentro de este plan es donde se enmarca el bono de 40 mil pesos por carga familiar para casi un millón setecientas mil familias de escasos recursos. Algunos elementos importantes a considerar: en las crisis económicas las personas pobres son siempre las más afectadas y por una sencilla razón: las familias de escasos recursos no pueden destinar parte de sus ingresos a ahorro por lo que gran parte o la totalidad de su ingreso se va en consumo, luego, cuando el ingreso es bajo o cero no pueden financiar su consumo, alterando gravemente su calidad de vida y además dañando una importante variable del crecimiento: el consumo. No así las familias de mayores recursos que sí pueden optar a medidas alternativas de financiamiento.

¿Que subyace entonces tras un bono? Por un lado la idea de apuntalar el consumo de las familias que más sienten una crisis económica. No es que no puedan financiar 'el diesel para el jeep, o pagar el cable' es simplemente que hay gastos básico que las familias pobres no pueden sustentar (esto es teórico y normativo, una familia que recibe un bono bien podría pagar el cable) Con eso mismo se busca impulsar el consumo de una enorme cantidad de familias para darle un empujón a la actividad económica.

¿Por qué no se usan mejor medidas estructurales? El 2009 es económicamente un año perdido. La regla fiscal no se respeto, habrá una contracción económica cercana al 1,3%, el desempleo llegará probablemente al 12% y el comercio y el industrial a nivel mundial se contraerá. Es en este escenario donde se justifican medidas de acción rápida que respondan a la coyuntura económica de un año de recesión. En ese sentido, subsidiar directamente el consumo no es malo, el programa 'dinero por chatarra' que Obama buscaba algo similar, pues si bien acá en Chile se planea hacer algo parecido para 'renovar el parque automotor", en Estados Unidos el objetivo era estimular la alicaida industria automotriz estadounidense.

Las medidas estructurales en ayuda a las personas de escasos recursos son de larda data en Chile. El profesor del INAP Mauricio Olavarría destaca en su libro 'Pobreza, crecimiento económico y políticas sociales' como la larga tradición de políticas sociales que se ha llevado a cabo en Chile ha permitido desde hace mucho tiempo reducir los índices de pobreza e indigencia. No es suerte que en 1990 en Chile la pobraza superara el 33% y hoy estáen torno al 12%. Eso, según el profesor Olavarría, es el resultado la tradición chilena en la ejecución de políticas sociales para quienes más lo necesitan.

El problema de estos bonos es que todos los empiezan a pedir una vez que se han dado y se corre la tentación política de entregarlos sin importar la coyuntura que se viva, pues ciertamente traen un rédito político importante el "entregar plata". Tal como lo hizo Piñera, ofrecer un bono es políticamente bueno, se ve mediaticamente como "ayudar" o como "continuar" políticas sociales. Pues hay algo claro, la pobreza en Chile no se ha bajado dando bonos, pues como ya mencioné antes, los bonos se dieron en un contexto específico y especialmente desfavorable. La pobreza en Chile se bajado con políticas y programas sociales de largo aliento orientadas a mejorar las condiciones de vida de las personas.

Frente a esto hay una agravante, Piñera es candidato y lo que ha ofrecido es -literalmente- un bono por votar por él. Eso es casi comprar los votos e intentar comprar a los chilenos con una medida que aparentemente tiene tintes de políticas sociales, pero que en realidad es solo una muestra de hasta donde puede llegar la derecha.

De perogrullo resulta mencionar el por qué estos bonos se han entregado en el último año de gobierno de la presidenta Bachelet. Coincidemente ha sido el último año de gobierno en el que se ha sentido la crisis económica internacional y resulta lógico. Si la gente vota por la concertación debido a esto será porque simplemente la gente juzgará que la concertación enfrentó bien la crisis. Puede que haya un incentivo político, es cierto, sin embargo todos los gobiernos tienen un incentivo político tras las medidas que toman y los programas que implementan.

El ofrecimiento de Piñera es muy básico, pobre y creo -francamente- que subestima la inteligencia de muchos chilenos.

No es necesario tener acabados conocimiento de economía como para darse cuenta de esto. Y si ahondamos un poco en datos económicos, para 2010 se proyecto crecimiento económico en Chile, con lo cual el escenario de crisis sería superado y habría que orientarse a políticas de largo plazo y no solo a las políticamente efectistas y de corto plazo.

Si quiere enterarse en detalle sobre el plan de estímulo fiscal, pues leer el proyecto de ley aquí.

Manuel Zelaya, derrocado por un golpe de Estado

El día jueves de la semana pasada -13 de agosto- Manuel Zelaya se reunión con estadiantes de la Universidad de Chile en el aula magna de la Facultad de Economía y Negocios.

Creo que siempre es bueno ir puntualizando posiciones respecto a lo que sucede. Particularmente en Honduras donde hay que separar aguas en torno a dos temas que son muy delicados. Por un lado está la actuación de la derecha hondureña en conjunto con los altos mandos militares en lo que fue innegablemente un golpe de Estado a un gobierno constitucional y legítimo. Pero al otro lado se haya la gestión del presidente Zelaya mientras estuvo en el poder, lo cual es un tema que se debe analizar desde otra óptica, fundamentalmente porque podemos o no estar de acuerdo con la presidencia de Manuel Zelaya y la forma en cómo él hizo y pretendía hacer las cosas, pero el golpe de Estado es un hecho que trasciende a un gobierno y a una persona, es un acto que socava la democracia y rompe la política. Es el fin del Estado hobbesiano y la destrucción de las instituciones constituidas de forma legítima. Cuando se usa la fuerza para resolver los conflictos políticos llegamos al fin del Estado y de la política como medios válidos y legítimos para organizar la sociedad.

En Chile la historia es conocida, sabemos perfectame lo que implica un golpe de Estado y, más allá del apoyo que podía tener Salvador Allende, las fuerzas armadas no son nunca las llamadas a resolver los problemas políticos que aparecen en una sociedad. 17 años de dictadura y miles de personas muertas, desaparecidas o exiliadas del país. Y eso es solo una muestra, latinoamérica vivió bajo el yugo de las dictaduras militares durante años y no es eso lo que pensamos ni lo que queremos para el futuro.

Dictaduras de cualquier tipo son igual de nefastas. Al final, terminan por coartar la libertad de la persona humana para elegir el destino que prefiera dentro de un marco de respeto por la libertad del otro. El Estado de derecho.

Para quienes creemos que la democracia es la mejor -o la menos mala- forma de gobierno a la que puede aspirar el ser humano para la organización en sociedad, el camino correcto es profundizar los postulados democráticos dentro de las posibilidades que entrega la sociedad globalizada. Las actuaciones de Hugo Chávez en Venezuela atentan directamente contra eso, pues si bien contra Chávez no se puede aducir el hecho de haber llegado por la fuerza al poder, si se puede decir que ha atentado contra la oposición y contra la posibilidad de ésta por llegar también al poder. La democracia supone eso, la idea de la alternancia posible. Esos son los caminos negativos que llevan a que la democracia y la participación se debiliten en algunos países de nuestra región. La época de los caudillos quedó atrás. Es hora de los ciudadanos... porque siento que es anacrónico hablar "del pueblo".

En última instancia la idea de Zelaya de la cuarta urna es buena y lógica. Consultarle a las personas sobre lo que desea para los grandes temas del país es profundizar la democracia y legitimar aún más los planes y programas de un gobierno. Por tanto, es absolutamente innegable la actuación de élites que han vieron amenazados sus intereses por las ideas de Zelaya.

Finalmente, creo que es válido cuestionar nuestros sistemas políticos altamente jerarquizados y personalizados en una sola institución: el presidente de la república. Avanzar hacia sistemas semipresidenciales o parlamentarios es un camino altamente plausible para alcanzar mayores nivels de democracia y nuevas formas de canalizar los conflictos políticos entre los poderes del Estado, los cuales al final -de surgir- son resueltos por la misma ciudadanía respaldando o rechazando a al gobierno que cae. Parafraseando a un profesor: "en lso regímenes parlamentarios un gobierno cae y nadie se muere ni nadie llora".

Gobernabilidad y Gobernanza en la Administración Pública

Hoy encontré este ensayo que escribí hace algunos semestre y quise compartirlo. Es un pequeño análisis sobre dos conceptos, la gobernabilidad y la gobernanza y cómo estas ideas influyen en el funcionamiento de la administración pública.

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El presente ensayo tiene por finalidad determinar la relación que existe entre los conceptos de gobernabilidad y gobernanza, y como ambas ideas tienen implicancia con la forma de administrar las instituciones públicas. Para llevar a cabo mi objetivo, el trabajo estará dividido en tres partes: En primer lugar me dedicaré a definir de manera sucinta los conceptos involucrados, posteriormente daré una revisión de la relación existente entre ambas ideas para, finalmente, establecer la conexión entre los conceptos de gobernanza y gobernabilidad con la Administración pública y la forma de llevarla a cabo.

Gobernabilidad es un concepto relativamente nuevo, aparece en 1975 cuando Samuel Huntington publicó un estudio sobre la crisis de las democracias. La idea de Huntington decía relación con el exceso de demandas ciudadanas hacia el sistema democrático de Estados Unidos y la incapacidad del gobierno para satisfacerlas (Griggs:1999). En este punto encontramos a la gobernabilidad como la forma de alcanzar eficazmente la satisfacción de las demandas públicas, los ciudadanos determinan los fines del gobierno, en tanto los tecnócratas gestionan los medios administrativos con el fin de que los primeros sean eficazmente alcanzados(Joignat:2007). Actualmente, sin embargo, la gobernabilidad dice relación con la habilidad del gobierno y de los distintos sectores sociales para combinar en forma, en un periodo dado, tres grandes aspiraciones que han calado hondamente en la cultura cívica: un crecimiento económico dinámico basado en el mercado, márgenes satisfactorios de equidad, igualdad de oportunidades, protección social y grados creciente de participación ciudadana en las decisiones políticas (CCI: 1997:7). En pocas palabras, por tanto, es posible decir que la gobernabilidad se refiere al ejercicio de lo que podría llamar “un buen gobierno”.

La gobernanza, en tanto, tiene que ver con la relación que se establece entre la sociedad civil y el Estado (McCarney 1998). Dicha relación ya no debe ser entendida como el Estado protector y la sociedad protegida, sino que más bien se debe entender como una relación cooperativa entre ambos para la formulación de políticas públicas. Es decir, ya no existe un modelo jerárquico donde el Estado ejerce un poder soberano sobre los integrantes de la sociedad civil.

Ahora que los conceptos de gobernabilidad y gobernanza están relativamente claros, cabe preguntarse cuáles son los desafíos que le plantean a la administración pública las ideas subyacentes: La gobernanza, como la he descrito, es un concepto que resulta particularmente influyente en la forma de administrar el Estado, debido a que plantea cambios en las rutinas burocráticas que se llevan a cabo en el aparato público y que se encuentran fuertemente institucionalizadas. La gobernabilidad, en tanto, le propone nuevos desafíos a la administración del Estado, ya que hay nuevas tareas a las que éste debe hacer frente. Es decir, la forma en que las ideas de gobernanza y gobernabilidad influyen en la Administración Pública están directamente relacionadas con los nuevos desafíos que se le plantean al Leviatán e incluso, me atrevería a decir que la gobernabilidad es una consecuencia de la gobernanza. A continuación intentaré ahondar en esta idea.

Para comprender el punto anterior es importante entender las nociones de Estado que se dan hacia fines del siglo XX. Tenemos un modelo neoliberal que empieza a imponerse en occidente y la caída del modelo socialista al otro lado de la cortina de hierro parecía confirmar la idea de que el Estado debía encargarse solamente de tareas tales como la defensa, las relaciones internacionales, la recaudación de impuestos, la mantención del orden público y la justicia, tomando un rol subsidiario y dejando al sector privado la libertad necesaria para actuar allí donde se le requiriera. No obstante, las enormes desigualdades derivadas del neoliberalismo han desacreditado al Estado “de mercado” como opción para el progreso equitativo.

Es aquí donde aparecen los desafíos que los nuevos tiempos le plantean a los aparatos estatales: por un lado la necesidad de alcanzar progreso económico con márgenes de equidad sustanciales y con altos grados de protección social por parte del Estado, es decir, Estados “gobernables”; pero por otro lado surge la interrogante de cómo conseguir este objetivo, siendo que ni el socialismo, ni el neoliberalismo han podido. Renate Mayntz responde que es acá donde surge una alternativa intermedia entre el macro Estado socialista y el micro Estado de mercado: Gobernanza moderna (Mayntz:2001).

En consecuencia, lo que trato de plantear con lo anteriormente expuesto tiene que ver con la causalidad que existe entre la gobernabilidad y la gobernanza, tal y como he definido ambos conceptos en este ensayo. Si queremos un Estado gobernable que sea capaz de alcanzar los objetivos latentes a la idea de gobernabilidad es necesario aplicar aquellos conceptos que contiene la idea de gobernanza, es decir, participación y cooperación entre los actores de la sociedad civil y el Estado; entre el gobierno y los gobernados.

Teniendo claro entonces, que para alcanzar la gobernabilidad y los objetivos que esta implica es necesario aplicar la gobernanza, debemos ver ahora cómo la gobernanza termina influyendo en la forma de administrar las instituciones del Estado.

Herber Kaufman identificaba, ya en 1969, las crisis de representatividad que podrían devenir de administraciones públicas elitizadas y alejadas de la gente. La política y “los políticos” tienen poca o nada injerencia en la vida de las personas y tomando en cuenta que es la administración pública la encargada de llevar a cabo las decisiones políticas (Kaufman: 1969), nos encontramos con un Estado “elevado” y lejos de los ciudadanos. Ergo, lo que buscamos al aplicar la idea de gobernanza es descentralizar la administración pública y esparcir el poder que en un principio se encuentra en una “cúpula” para entregarlo a la sociedad civil. Es decir, la gente debe tomar el poder en sus propias manos y actuar en conjunto con las instituciones públicas para avanzar hacia el progreso. Para esto claramente se necesita una sociedad civil fuerte, proactiva y organizada, con grupos capaces de poner en la agenda pública los temas de su interés.

Con esto es necesario crear, como llama Kaufman (Op, Cit), una “nueva administración pública” menos centralizada y elitista, que admita la cooperación de otros actores sociales y cuyos procedimientos se vuelvan menos rígidos. Así también, la inclusión directa de la sociedad civil en la administración del Estado llevará a que los procesos de vuelvan más transparentes, pues habrá ciudadanos más responsables y realmente comprometidos con la labor del Estado, ya que se sentirán parte de ella y no verán al Estado como el ente alejado que ejecuta políticas y toma medidas para alcanzar el bien común.

En este último punto, y para llevar mi idea a un terreno más práctico, me gustaría hacer un alcance respecto al informe del PNUD del año 2004 en Chile: “La naturaleza de los actuales desafíos requiere desplegar nuevas capacidades de acción, que ya no están concentradas en unos pocos. Son retos que no podrán ser resueltos por la acción estatal pura, ni por los mercados e instituciones autorregulados; tampoco por los individuos en forma aislada. Hacen faltan nuevas formas donde interactúe autonomía personal y acción colectiva” (PNUD: 2004: 32)

En conclusión, los tres conceptos que han motivado la realización de este ensayo tienen una relación directa y de causalidad. Por un lado tenemos a la gobernabilidad, la cual plantea nuevas tareas al Estado. Dichas tareas se pueden alcanzar usando las ideas que subyacen al concepto de gobernanza y es la gobernanza la que terminará modificando a la Administración pública y, por ende, a la relación entre el Leviatán y sus ciudadanos.

Referencias

· Griggs L, Thomas. Gobernabilidad: Conceptos y elementos. Algunas aproximaciones al caso chileno 1990-1998. Tesis para obtener el grado de magíster en Ciencias Política. Universidad de Chile, Instituto de Ciencia Política, 1999.

· Joignant, Alfredo. Gobernando a través de las ideas. Sobre los usos gubernamentales de las categorías de “gobernabilidad” y de “capital social. Artículo en la Revista Política Vol. 48. Universidad de Chile, Instituto de Asuntos Públicos. Otoño 2007.

· Kaufman, Herber. Administrative decentralization and political power. En: Public Administration Review Vol. 29. American society for public administration. Washington D.C. 1969.

· Mayntz, Renate. El Estado y la sociedad civil en la gobernanza moderna. VI Congreso Internacional del CLAD sobre reforma al Estado y la Administración pública. Buenos Aires, Argentina. 2001.

· McCarney, Patricia; Halfani, Mohamed; Rodríguez, Alfredo. Hacia una definición de gobernanza. Artículo en Revista Proposiciones Vol. 28. Ediciones Sur. Santiago de Chile, 1998.

· PNUD. Desarrollo Humano en Chile: El poder ¿Para que y para quien? Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo. Santiago de Chile, 2004.

Egoístas, ignorantes, tímidos.. o tontos.

En el gobierno, como en la virtud, lo más difícil es lograr el progreso. Antes, la razón de ello era que el soberano único era egoísta, ignorante y tímido, o tonto, aunque de vez en cuando apareciera uno sabio. Hoy, la razón es que los muchos, el pueblo, que son el soberano, no tienen un solo oído al que nos podamos acercar y son egoístas, ignorantes, tímidos, obcecados o tontos; con el egoísmo, la ignorancia, la obcecación, la timidez y las tonterías de varios miles, aunque haya centeneras de sabios. (Woodrow Wilson, el estudio de la administración. 1887).