Gobierno metropolitano de Santiago: Una necesidad de la ciudad y una ayuda a la descentralización

El sistema de Transportes del Gran Santiago implementado en el 2007 ha dejado de manifiesto lo necesario que se hace para la ciudad contar con una autoridad metropolitana de transportes (AMT) bajo el entendido que los sistemas de Transporte metropolitanos tienen características particulares debido a la extensión  de la mancha urbana, el origen y destino de los viajes, la ubicación de los empleos y los centros de estudios, entre otros. Por tal motivo, comparar el sistema de transporte de Santiago con el de otras ciudades de Chile resulta poco claro y hasta improcedente.

Sin embargo, el tema del gobierno de la ciudad va mucho más allá del transporte urbano y la conectividad suburbana de Santiago. Hay algunos elementos que merecen ser destacados.

Qué duda cabe que Chile es un país altamente centralizado, donde casi la mitad de la población y más de dos tercios de su PIB se producen en una sola región y, más aún, en una sola ciudad. La mejor infraestructura urbana, las comunas con el mayor índice de desarrollo humano y con la renta per cápita más alta del país: Santiago, Las Condes, Providencia, Ñuñoa y Lo Barnechea. Eso ha llevado a que en Santiago también se concentren la mayoría de las empresas y se haya desarrollado una potente industria de servicios, además de ser el polo financiero del país.

En ese contexto, hay diferencias notables entre Santiago y cualquier otra ciudad de Chile y los gobiernos regionales si bien han avanzado de forma importante en la consolidación de inversión regional, ha aumentado la cantidad de transferencias que mediante los distintos fondos de inversión regional hace el gobierno central (IRAL, ISAR, FNDR) y la calidad de vida en las regiones ha aumentado, la brecha sigue siendo abismante y, probablemente, insalvable con las herramientas actuales.

Es así como la idea de un gobierno metropolitano para Santiago (GMCS) que debería tener un estatus especial en nuestra legislación, cercano a las características que tiene el gobierno de la Ciudad de Buenos Aires, en Argentina, pero salvando las diferencias entre un Estado federal y uno unitario, ayudaría a sacar el foco que tiene el gobierno central sobre asuntos de la ciudad: Transporte, seguridad, vialidad principal. Y además ayudaría a que la ciudad se desarrollará de forma más armónica, pues permitiría que tareas que están en manos de los municipios puedan ser traspasadas a un gobierno metropolitano encargado de hacerlas para toda la ciudad, como la recolección de basura, la provisión de áreas verdes y otros servicios que podrían funcionar mejor de manera centralizada a nivel de la ciudad.

Hay aspectos que se deberían depurar, como la forma de financiamiento que tendría este gobierno: bien podría ser con un porcentaje de los impuestos que pagan las habitantes de Santiago, más aportes que las comunas más ricas de la ciudad puedan hacer a un fondo central del gobierno metropolitano que permitiría desarrollar actividades a nivel de la ciudad. Otra parte de los impuestos podría ir a las arcas generales de la nación para efectos de ingresos del gobierno central y que éste pueda redistribuir esos fondos a las regiones y medidas similares podrían implementarse para financiar los gobiernos regionales que tengan la capacidad económica necesaria; además de los aportes que se pueden hacer al fondo común municipal. Lo anterior permite que aquellas competencias que recaen en los gobiernos regionales o en el gobierno metropolitano o los programas que se quieran llevar a cabo a nivel local no tengan un sesgo político en su asignación de recursos, en la medida que los Intendentes (o jefes de gobierno) y los consejeros regionales deberían ser elegidos democráticamente y conocen de antemano los presupuestos con los que cuentan para su gestión autónoma.

En términos políticos sería bueno avanzar en formas más consensuales de gobierno, experimentando formas de gobierno que se puedan dar más adelante a nivel central. Así, el Jefe de gobierno de la ciudad de Santiago podría ser elegido a partir de un consejo regional elegido de forma directa por los electores de la ciudad.

Hay que tener en cuenta, sin embargo, que se deben mantener resguardos importantes y generar instituciones capaces de controlar el ejercicio presupuestario de las regiones y del gobierno metropolitano y la efectividad de los programas que lleven a cabo; pues si bien la descentralización se puede llevar a ciertos límites, no se debe perder de vista la idea de Estado Unitario que tiene Chile; es decir, los gobiernos regionales y metropolitanos no constituyen un Estado dentro del Estado de Chile, sino que el gobierno de un territorio dentro del Estado de Chile.

Como se puede ver, la idea de generar un gobierno metropolitano no solo estaría favoreciendo la gestión y gobernanza de la ciudad, sino que también beneficiaría a los habitantes de Santiago que no habitan en el área metropolitana y que ven diariamente cómo su gobierno regional debe encargarse más de Santiago que sus comunas o localidades alejadas del límite urbano. Y también del resto de las regiones, que todos los días miran desde lejos como muchos problemas de Santiago son tomados como propios por el gobierno central, descuidando así su labor en el resto de las regiones.

Santiago: Gobernabilidad, gobenanza y problemas de la ciudad.

Santiago es una ciudad en constante expansión, ya sea hacia arriba o hacia lo extremos, la capital del país ha experimentado un proceso importante de crecimiento en los últimos años. Frente a esto, hay varias situaciones que dan lugar a una discusión sobre qué tan armónico y ordenado ha sido este crecimiento y qué proyecciones es posible hacer para los próximos años de modo de adelantarse a los hechos y poder generar políticas públicas ad hoc para enfrentar la expansión de Santiago.

Claramente, Santiago se ha desarrollado de una forma muy desigual en términos de servicios e infraestructura, aunque también lo ha hecho de manera muy desigual y es posible identificar en la ciudad comunas con muy pocas prestaciones y que son coincidentemente las de menores ingresos. Un tema importante es la configuración espacial de Santiago y la segregación de la población, lo que provoca el problema de servicios indicado más arriba.

Rodríguez y Winchester (2001) indican que en Santiago la población de mayores ingresos se encuentran concentrado en solamente seis comunas, y la diferencia entre índices de pobreza en la ciudad fluctúa entre un 1,6% en Ñuñoa, hasta un 29,6% en La Pintana. Así, la provisión de servicios, la calidad de las viviendas y el acceso a actividades culturales y recreativas es altamente dispar y está determinada de forma importante por  la comuna en la que se vive.

Al mismo tiempo, la ciudad ha sido víctima de un proceso de deterioro del espacio público. Las personas ya no ocupan la ciudad, sino que se han volcado hacia sus casas, con la consiguiente ocupación de espacios por parte de delincuentes y drogadictos, sobretodo en los sectores más pobres de la ciudad, los cuales son a la vez, los que con menos espacios públicos cuentan para realizar actividades en comunidad y esto se ve acentuado por la segregación socio-económico-espacial. Los integrantes de estratos sociales diferentes tiene muy pocos –por no decir ningún- espacio para interactuar (Rodríguez & Winchester, 2001) con lo que se generan ghettos de población con códigos y actitudes opuestas. El proceso es circular y en último término produce la pérdida de identidades colectiva con barrios, comunas y, en definitiva, con la ciudad.

Así las cosas, Santiago se convierte en un contraste permanente no solo entre los servicios e infraestructura de uno y otros barrios, sino que también en la conducta de los grupos sociales, la provisión y ocupación de espacios públicos y el acceso y uso de recursos que hacen los municipios a cargo de cada una de las comunas. Es evidente que aquellas comunas con una mejor posición socioeconómica son receptoras de la mayor cantidad de recursos por concepto de impuesto territorial y patentes –principales fuentes de ingresos de los municipios- y al mismo tiempo son más atractivas para los profesionales mejor calificados o bien son capaces de mantener plantas de profesionales con mayor dedicación para la elaboración de proyectos para financiación sectorial, FNDR e incluso financiamiento propio de la municipalidad, esto es, sin acudir al gobierno central.

Lo anterior genera y profundiza el ciclo de deterioro y abandono que sufren las comunas más pobres de la ciudad generando un desarrollo desordenado, desigual, segregado y carente de armonía y coordinación entre las partes. En suma, una ciudad que parece pegada en cada una de sus partes y que no demuestra sinergia en su desarrollo; que ha perdido el sentido de identidad colectivo y que profundiza los espirales de segregación, desigualdad y desarraigo y lleva al individualismo de sus habitantes.

Cabe la necesidad de buscar soluciones que responden a esos problemas que son de todos y que, en definitiva, no son de nadie. Sobrepasan la jurisdicción y la capacidad de gestión y financiera de las comunas, son demasiado pequeños como para concentrar la atención del gobierno regional y lo son más para el gobierno central. ¿Qué hacer entonces frente a esto? ¿Quién se hace cargo de dotar a toda la ciudad de infraestructura, servicios, áreas verdes, transporte adecuado? La creación de una autoridad metropolitana de transporte ha sido el primer y más importante asunto que ha puesto en la agenda el tema de un alcalde mayor, que esté a cargo de aquellas tareas que son necesarias para la ciudad en su conjunto y no solamente para una comuna o grupo de ellas.

Transantiago es paradigmático en este sentido. La gestión de un sistema de transportes metropolitano requiere de un ente coordinador que se encargue de la dotación del servicio a la ciudad. Ciertamente, dicha función no puede recaer en el ministerio de transportes que debe tener una visión nacional de las políticas del sector y tampoco le compete al gobierno regional. Obviamente, menos a las comunas por separado.

Hasta ahora Santiago se ve menos como ciudad y más como un conjunto de comunas y las políticas en ese sentido han ido generando y profundizando el problema de segregación al interior del área metropolitana. Es tiempo de ver a este grupo de comunas como un todo que funciona de manera sistémica e integral y generar las políticas tal que se desarrolle “la ciudad”. Ahora bien, este tema no solo es atingente para Santiago pues en Chile hay conurbaciones que están empezando a mostrar síntomas de los mismos problemas que hoy afectan a la capital (Concepción) y otras se encuentran en gestación (Temuco y Puerto Montt). Es necesario generar las instituciones para responder a este ritmo creciente de expansión urbana y mitigar los males de la gran ciudad latinoamericana.

Referencia

Rodríguez, A., & Winchester, L. (2001). Santiago de Chile. Metropolización, globalización y desigualdad. EURE (Santiago) vol.27, n.80, 121-139.

Gobernabilidad y Gobernanza en la Administración Pública

Hoy encontré este ensayo que escribí hace algunos semestre y quise compartirlo. Es un pequeño análisis sobre dos conceptos, la gobernabilidad y la gobernanza y cómo estas ideas influyen en el funcionamiento de la administración pública.

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El presente ensayo tiene por finalidad determinar la relación que existe entre los conceptos de gobernabilidad y gobernanza, y como ambas ideas tienen implicancia con la forma de administrar las instituciones públicas. Para llevar a cabo mi objetivo, el trabajo estará dividido en tres partes: En primer lugar me dedicaré a definir de manera sucinta los conceptos involucrados, posteriormente daré una revisión de la relación existente entre ambas ideas para, finalmente, establecer la conexión entre los conceptos de gobernanza y gobernabilidad con la Administración pública y la forma de llevarla a cabo.

Gobernabilidad es un concepto relativamente nuevo, aparece en 1975 cuando Samuel Huntington publicó un estudio sobre la crisis de las democracias. La idea de Huntington decía relación con el exceso de demandas ciudadanas hacia el sistema democrático de Estados Unidos y la incapacidad del gobierno para satisfacerlas (Griggs:1999). En este punto encontramos a la gobernabilidad como la forma de alcanzar eficazmente la satisfacción de las demandas públicas, los ciudadanos determinan los fines del gobierno, en tanto los tecnócratas gestionan los medios administrativos con el fin de que los primeros sean eficazmente alcanzados(Joignat:2007). Actualmente, sin embargo, la gobernabilidad dice relación con la habilidad del gobierno y de los distintos sectores sociales para combinar en forma, en un periodo dado, tres grandes aspiraciones que han calado hondamente en la cultura cívica: un crecimiento económico dinámico basado en el mercado, márgenes satisfactorios de equidad, igualdad de oportunidades, protección social y grados creciente de participación ciudadana en las decisiones políticas (CCI: 1997:7). En pocas palabras, por tanto, es posible decir que la gobernabilidad se refiere al ejercicio de lo que podría llamar “un buen gobierno”.

La gobernanza, en tanto, tiene que ver con la relación que se establece entre la sociedad civil y el Estado (McCarney 1998). Dicha relación ya no debe ser entendida como el Estado protector y la sociedad protegida, sino que más bien se debe entender como una relación cooperativa entre ambos para la formulación de políticas públicas. Es decir, ya no existe un modelo jerárquico donde el Estado ejerce un poder soberano sobre los integrantes de la sociedad civil.

Ahora que los conceptos de gobernabilidad y gobernanza están relativamente claros, cabe preguntarse cuáles son los desafíos que le plantean a la administración pública las ideas subyacentes: La gobernanza, como la he descrito, es un concepto que resulta particularmente influyente en la forma de administrar el Estado, debido a que plantea cambios en las rutinas burocráticas que se llevan a cabo en el aparato público y que se encuentran fuertemente institucionalizadas. La gobernabilidad, en tanto, le propone nuevos desafíos a la administración del Estado, ya que hay nuevas tareas a las que éste debe hacer frente. Es decir, la forma en que las ideas de gobernanza y gobernabilidad influyen en la Administración Pública están directamente relacionadas con los nuevos desafíos que se le plantean al Leviatán e incluso, me atrevería a decir que la gobernabilidad es una consecuencia de la gobernanza. A continuación intentaré ahondar en esta idea.

Para comprender el punto anterior es importante entender las nociones de Estado que se dan hacia fines del siglo XX. Tenemos un modelo neoliberal que empieza a imponerse en occidente y la caída del modelo socialista al otro lado de la cortina de hierro parecía confirmar la idea de que el Estado debía encargarse solamente de tareas tales como la defensa, las relaciones internacionales, la recaudación de impuestos, la mantención del orden público y la justicia, tomando un rol subsidiario y dejando al sector privado la libertad necesaria para actuar allí donde se le requiriera. No obstante, las enormes desigualdades derivadas del neoliberalismo han desacreditado al Estado “de mercado” como opción para el progreso equitativo.

Es aquí donde aparecen los desafíos que los nuevos tiempos le plantean a los aparatos estatales: por un lado la necesidad de alcanzar progreso económico con márgenes de equidad sustanciales y con altos grados de protección social por parte del Estado, es decir, Estados “gobernables”; pero por otro lado surge la interrogante de cómo conseguir este objetivo, siendo que ni el socialismo, ni el neoliberalismo han podido. Renate Mayntz responde que es acá donde surge una alternativa intermedia entre el macro Estado socialista y el micro Estado de mercado: Gobernanza moderna (Mayntz:2001).

En consecuencia, lo que trato de plantear con lo anteriormente expuesto tiene que ver con la causalidad que existe entre la gobernabilidad y la gobernanza, tal y como he definido ambos conceptos en este ensayo. Si queremos un Estado gobernable que sea capaz de alcanzar los objetivos latentes a la idea de gobernabilidad es necesario aplicar aquellos conceptos que contiene la idea de gobernanza, es decir, participación y cooperación entre los actores de la sociedad civil y el Estado; entre el gobierno y los gobernados.

Teniendo claro entonces, que para alcanzar la gobernabilidad y los objetivos que esta implica es necesario aplicar la gobernanza, debemos ver ahora cómo la gobernanza termina influyendo en la forma de administrar las instituciones del Estado.

Herber Kaufman identificaba, ya en 1969, las crisis de representatividad que podrían devenir de administraciones públicas elitizadas y alejadas de la gente. La política y “los políticos” tienen poca o nada injerencia en la vida de las personas y tomando en cuenta que es la administración pública la encargada de llevar a cabo las decisiones políticas (Kaufman: 1969), nos encontramos con un Estado “elevado” y lejos de los ciudadanos. Ergo, lo que buscamos al aplicar la idea de gobernanza es descentralizar la administración pública y esparcir el poder que en un principio se encuentra en una “cúpula” para entregarlo a la sociedad civil. Es decir, la gente debe tomar el poder en sus propias manos y actuar en conjunto con las instituciones públicas para avanzar hacia el progreso. Para esto claramente se necesita una sociedad civil fuerte, proactiva y organizada, con grupos capaces de poner en la agenda pública los temas de su interés.

Con esto es necesario crear, como llama Kaufman (Op, Cit), una “nueva administración pública” menos centralizada y elitista, que admita la cooperación de otros actores sociales y cuyos procedimientos se vuelvan menos rígidos. Así también, la inclusión directa de la sociedad civil en la administración del Estado llevará a que los procesos de vuelvan más transparentes, pues habrá ciudadanos más responsables y realmente comprometidos con la labor del Estado, ya que se sentirán parte de ella y no verán al Estado como el ente alejado que ejecuta políticas y toma medidas para alcanzar el bien común.

En este último punto, y para llevar mi idea a un terreno más práctico, me gustaría hacer un alcance respecto al informe del PNUD del año 2004 en Chile: “La naturaleza de los actuales desafíos requiere desplegar nuevas capacidades de acción, que ya no están concentradas en unos pocos. Son retos que no podrán ser resueltos por la acción estatal pura, ni por los mercados e instituciones autorregulados; tampoco por los individuos en forma aislada. Hacen faltan nuevas formas donde interactúe autonomía personal y acción colectiva” (PNUD: 2004: 32)

En conclusión, los tres conceptos que han motivado la realización de este ensayo tienen una relación directa y de causalidad. Por un lado tenemos a la gobernabilidad, la cual plantea nuevas tareas al Estado. Dichas tareas se pueden alcanzar usando las ideas que subyacen al concepto de gobernanza y es la gobernanza la que terminará modificando a la Administración pública y, por ende, a la relación entre el Leviatán y sus ciudadanos.

Referencias

· Griggs L, Thomas. Gobernabilidad: Conceptos y elementos. Algunas aproximaciones al caso chileno 1990-1998. Tesis para obtener el grado de magíster en Ciencias Política. Universidad de Chile, Instituto de Ciencia Política, 1999.

· Joignant, Alfredo. Gobernando a través de las ideas. Sobre los usos gubernamentales de las categorías de “gobernabilidad” y de “capital social. Artículo en la Revista Política Vol. 48. Universidad de Chile, Instituto de Asuntos Públicos. Otoño 2007.

· Kaufman, Herber. Administrative decentralization and political power. En: Public Administration Review Vol. 29. American society for public administration. Washington D.C. 1969.

· Mayntz, Renate. El Estado y la sociedad civil en la gobernanza moderna. VI Congreso Internacional del CLAD sobre reforma al Estado y la Administración pública. Buenos Aires, Argentina. 2001.

· McCarney, Patricia; Halfani, Mohamed; Rodríguez, Alfredo. Hacia una definición de gobernanza. Artículo en Revista Proposiciones Vol. 28. Ediciones Sur. Santiago de Chile, 1998.

· PNUD. Desarrollo Humano en Chile: El poder ¿Para que y para quien? Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo. Santiago de Chile, 2004.

La ocupación del espacio público para solucionar los problemas colectivos

El día viernes iba a la U y me encontré en mi camino con un afiche, como el de la foto, que invitaba a participar en una actividad el día de hoy en una plaza del barrio.  Me llamó la atención porque vi que formaba parte de un programa del gobierno y, además, no es la primera vez que se realizan este tipo de actividades, que me gustan en el sentido de que las encuentro útiles para la recuperación del espacio público como un lugar para todos, concepto muy desarrollado en las naciones industrializadas de Europa. 

Me gustaría tomar un pequeño sustento teórico antes de continuar. El ser humano es un ser gregario de forma ancestral y casi natural. En los albores de la humanidad el ser humano se reunía en grupos, para protegerse de los peligros de forma más eficaz, para cazar, etc. Ya en tiempo de los griegos Aristóteles descataba la necesidad de la ciudad para que el ser humano sea feliz, toda vez que para Aristóteles la etica busca la felicidad del invidivuo y la política el bien de la ciudad, la segnuda sería la continuación colectiva de la primera, luego, salta a la luz la necesidad de un buen gobierno político (en términos de polis) para alcanzar la felicidad del hombre, pues el hombre no puede ser feliz sin la ciudad, en otros términos, no puede vivir sin ésta. ¿Y por qué? Aristóteles dirá que el hombre, como "animal que tiene lógos", es decir, como animal con razonamiento y palabra es también un "animal político" es decir, un animal que vive en la polis, en definitiva, un animal social que requiere de otros para alcanzar la felicidad. 

Atenas, en tanto, como expresión de la polis tenía una forma de democracia que hoy sería poco práctica, una democracia de representación directa en el que las personas habilitadas para ello se reunían en un espcio común a discutir sobre los problemas coletivos que afectaban a la polis. La ekklesia, el ágora y el boulé ateniense son ejemplos de la participación de las ciudadanos de Atenas en las suntos relaciones con el gobierno de la Polis. 

Avancemos un poco en la civilización y lleguemos a Bordieau. Este lógos del ser humano es definido por Bordieau según dos usos posibles. Un uso cínico, es decir, conocer el funcionamiento del mundo y de la sociedad para idear una estrategia que me permita explotar sus reglas para mi provecho, sin considerar si es justo o injusto, agradable o no. El uso clínico, en tanto, sería aquel uso del conocimiento que permite conocer el mundo para combatir aquellos aspectos que, según nuestro sentido moral, consideramos dañinos o nocivos para la sociedad. 

Bauman (1999) señala que en nuestra sociedad se han perdido los puentes que conectan la vida privada con la vida pública y que, en consecuencia, existe una imposibilidad para que los problemas de carácter privados puedan tomar fuerza y convertirse en problemas colectivos. En la misma línea, señala que la falta de un ágora, de un espacio que es público y privado a la vez donde los ciudadanos se puedan reunir y exponer sus problemas privados de manera significativa "de modo tal que se generan palancas que, colectivamente aplicadas, resulten suficientemente poderosas como para elevar a los individuo de sus desdichas individuales." (Bauman, 1999, 11).

Ahora bien, en relación a las actividades que mencioné al principio y al programa de recuperación de barrios del Ministerios de Vivienda, veo en ellos justamente la creación o el intento de al menos, de formular esos "ágoras" modernos en donde el espacio público se convierta en un lugar de reunión de los ciudadanos de la "polis" es decir, de la comunidad, de la comuna, de la población o el barrio. 

El programa de recuperación de barrios del Ministerio de Vivienda y urbanismo tiene la particularidad de combinas políticas públicas, orientadas algunas hacia la recuperación el entorno urbano y de equipamiento: construcción de plazas, parques, mejoramiento de la iluminación, etc. Pero, además, este mejoramiento del entorno debe ir orientado a fortalecer la participación social, generando programas donde los vecinos sean actores relevantes y, como dice Kliksberg, no meros receptores de un programa de gobierno, en donde haya una responsabilidad compartida de diseño, ejecución y evaluación de la política. 

La intervención que realiza el programa en los barrios tiene dos focos principales: barrios con un alta concentración de deterioro urbano y vulnerabilidad social, donde se presentan además un alto déficit de equipamiento urbano en los cuales se requiere de una inversión mayor o de construcción de espacio público. El 90% restante del programa se enfoca aquellos barrios con vulnerabilidad social y que requieren inversiones de orden menor de mejoramiento de la infraestructura pública o fachadas. 

La inclusión de los vecinos como actores relevantes en el proceso se enmarca desde el diseño del programa. En la fase 1, momento en el cual se definen prioridades y la agenda que el programa seguirá, se realiza un diagnóstico técnico y un autodiagnóstico desde los vecinos. La fase culmina con la creación de un consejo vecinal y la forma de un contrato de barrio, el cual es suscrito por la SEREMI de Vivienda y Urbanismo, actores locales y vecinos. El consejo vecinal debe cumplir un rol protagónico y es la entidad que firma el contrado de barrio en representación de la comunidad.

En la fase 2 se ejecuta aquello que se suscribió en el contrato de barrio con proyectos de infraestructura y actividades que estimulen la generación de capacidades sociales y de barrios (como aquella que se promociona en el afiche que he mostrado). Se distinguen los proyectos de ejecución de la comunidad, los proyectos encauzados al MINVU y a otras instituciones y aquellos proyectos de ejecución directa del programa "Quiero mi barrio". 

La última fase, de evaluación y cierre, proyecta el consejo vecinal de modo que se pueda hacer cargo de problemas que no fueron contemplados en la agenda de intervención integral del programa. Además se evalúan los resultados del contrato de barrio y se socializa la experiencia. 

Un programa interesante, apuntando a un importante tema relacionado con la participación de los ciudadanos y de los vecinos en la recuperación del barrio, que enfatiza la idea de "actor relevante" en los vecinos y, además, de la generación de capacidades sociales que intenten proyectar la experiencia y lograr, realmente, la generación de "ágoras" en nuestra comunidad y que sean capaces de dar solución a problemas colectivos en la esfera comunitaria. 

Pablo Valenzuela G.

Estudiante de Administración Pública

U. de Chile.

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Referencias:

Bauman, Zygmunt. En busca de la política. Fondo de Cultura Económica. Buenos Aires 1999. 

Adultos mayores y la realidad social chilena

Este artículo fue escrito en el marco del trabajo final para el curso "Política públicas para un país que envejece" de la XI Escuela Internacional de Verano de la Escuela de Salud Pública de la Facultad de Medicina de la Universidad de Chile.

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El envejecimiento de la población chilena es un hecho que se ha evidenciado en los últimos años, en línea con la tendencia mundial y de forma mucho más acelerada de la forma en como ocurrió este proceso en los países industrializados. Cabe preguntarse, entonces, si acaso Chile está preparado para hacer frente al mayor número de ancianos que empezarán a demandar atención no solo en los sistemas de salud pública, sino que también se convertirán en un potente grupo social. 

El presente trabajo tiene por objetivo dar respuesta a la pregunta: ¿Está la sociedad chilena en línea con las políticas de estado orientadas hacia el adulto mayor? A partir de esta pregunta, surgen otras interrogantes ¿cuál es la realidad social chilena actual? ¿Qué marco valórico se ha tenido tradicionalmente hacia los ancianos? ¿Qué políticas se aplican desde el Estado hacia el adulto mayor? 

Para dar respuesta a todas estas preguntas el trabajo se dividirá en cuatro partes. En la primera parte se hará una revisión general del tema del envejecimiento con algunos datos que dejan de manifiesto esta situación en Chile; en la segunda parte se intentará dilucidar la situación actual de la sociedad chilena, las condiciones en las que vivimos y las instituciones sociales más importantes y tradicionales, por ejemplo, la familia; posteriormente se hará una revisión de algunas políticas públicas orientadas al grupo etáreo mayor de 60 años; finalmente se hará un análisis sistémico entre las aplicación de medidas desde el Estado y la sociedad chilena, de modo que se pueda dar respuesta a la pregunta principal del trabajo, haciendo también propuestas generales para hacer más efectiva la integración de los adultos mayores a la sociedad y la complementariedad entre los diferentes actores protagonistas de la vejez.

El envejecimiento en Chile: Una realidad ineludible

Chile es un país que va en camino hacia el envejecimiento. Los datos de los últimos censos muestran el aumento de la población mayor de 60 años. Lo anterior, en todo caso, va en línea con una situación general de la población mundial, tanto en países industrializados como en naciones subdesarrolladas de América Latina, África y Asia. En nuestra región la esperanza de vida al nacer ha aumentado en 9 años entre 1975 y el 2000, siendo la región en vías de desarrollo con la mayor esperanza de vida (INE:2002) 

Claro es que esta situación representa un gran desafío para una zona del mundo que aún mantiene estándares de vida más bajos que los países ya envejecidos del norte, capaces de hacer frente al gran número de gente mayor. La calidad de vida de los ancianos en los países del tercer mundo es considerablemente menor, debido a los problemas sanitarios, a la pobreza, la equidad, la situación social, la forma de trabajo y, en general, todos aquellos problemas propios de las naciones menos desarrolladas. 

En Chile la esperanza de vida al nacer entre 1975 y 2000 ha aumentado en 10,5 años, pasando de 67,2 años en el periodo 1975-80 a 77,7 años en el periodo 2000-05 (INA:2002). Las causas atribuibles a estas mejores recaen, en un nivel global, a las mejoras sociales y económicas que ha vivido el país, lo cual ha permitido aplicar una serie de políticas de salud pública orientadas a mejorar las expectativas de vidas generales de la población. 

En tanto, son las proyecciones para los años venideros las cuales dan muestra del desafío que tiene por delante la sociedad chilena para acoger a sus adultos mayores e integrarlos al engranaje social. Para el año 2050 se espera que la esperanza de vida sea de 85 años en las mujeres y 79 en los hombres (CEPAL:2002). En 2020, en tanto, la cantidad de personas mayores de 60 años será, según proyecciones del INE, de 3207729, representando un 17,3% de la población, en 1985 este grupo etáreo estaba compuesto por 1022416 personas representando solo el 8,5% de la población (INE:2002). 

Con estos datos se muestra como las personas adultas mayores representan cada vez más un importante segmento de la población, para los cual la sociedad en su conjunto se debe preparar. Es, por tanto, necesario que las políticas de Estado busquen incluir a todos los actores relevantes para tomar medidas integrales que mejoren la calidad de vida de los adultos mayores a la vez que apunten a su inserción dentro de la cada vez más moderna sociedad chilena. 

La sociedad chilena: En transición social

Varias son las teorías que buscan explicar los cambios que se van produciendo en la sociedad, reconociendo que el cambio es “ubicuo, normal e inevitable” (Moore:1966). Con una velocidad y contenido autopoiético, es decir, la misma sociedad le va imprimiendo la velocidad del cambio y el contenido de éste. 

La modernización, entendida esta como el paso de sociedades tradicionales a sociedades modernas, éstas últimas con tecnologías modernas y organización avanzadas. Dentro del proceso de modernización subyace la priorización de aquellos problemas más urgentes que se deben solucionar, de moda tal que se puedan alcanzar de forma más estratégica las características de sociedades más modernas. 

Este proceso, sin embargo, no solo es el catalizador de cambios económicos, tecnológicos y políticos. Visto desde un punto de vista holístico, los cambios que se producen fruto de la modernización van a modificar también instituciones sociales arraigadas dentro de una sociedad considerada tradicional. 

Wilbert Moore identifica varios puntos hacia los cuales se orienta el cambio dentro de un proceso de modernización, proceso a la vez que necesario para que la modernización se sustente a lo largo del tiempo: valorización diferentes del progreso y del desarrollo, creación de nuevas instituciones sociales, la adecuación de la organización fiscal a los cambios que la modernización presenta y la motivación general por obtener una calidad de vida mejor acompañada de la necesidad por alcanzar competencias necesarias para lograr esa mejoría. 

En base a lo anterior, es posible llegar a dos conclusiones parciales respecto a la situación chilena. En primer lugar, Chile transita por un proceso de modernización, se le ha dado solución a problemas urgentes con políticas sociales y de salud pública, tales como los programas de vacunación, de medicina preventiva; además de reducciones significativas de la pobreza y la indigencia. No obstante, Chile mantiene problemas que las sociedades modernas e industrializadas –de acuerdo a la definición de Moore- no poseen; los altos niveles de desigualdad en la distribución del ingreso, la calidad de la educación entre otros hacen que digamos que Chile está viviendo un proceso de modernización ya más complejo, donde se han superado las primeras etapas de urgencia y en el que es necesario generar programas de largo plazo para superar aquellos problemas que aparecen debido a la modernización acelerada. Entre estos problemas aparece la importante situación de los adultos mayores. 

Lo segundo, y en el contexto de este trabajo, el mismo proceso de modernización de la sociedad hace que cambie la visión hacia las personas mayores en una sociedad que valora mucho más el progreso y el desarrollo –por tanto la capacidad de producir de cada persona-. El adulto mayor pasa a ser visto como una persona menos productiva y pasiva; que no encaja con los nuevos paradigmas sociales y, por tanto, no puede serle útil al proceso de modernización. 

Ya mencionamos, en tanto, que el proceso de modernización no solo afecta al ámbito económico y tecnológico, sino que tiene amplías implicancias en el espectro netamente social con lo cual se produce un importante efecto en los adultos mayores y su calidad de vida. 

La familia ha sido, por lo general, el último lugar que da acogida a los adultos mayores, con características ampliadas, el abuelo se convertía en una especie de “Patriarca” del hogar donde vivían los hijos, los nietos, las nueras. Sin embargo, el proceso de modernización viene a diluir esa familia ampliada. Los lazos familiares relativamente extensos tienden a disminuir productos de la movilidad social y geográfica: los hijos emigran a la ciudad en busca de mejores oportunidades o de mudan del hogar producto de mejoras socioeconómicas, con lo cual las personas mayores se van quedando más solas. Las relaciones intrafamiliares también se ven afectadas debido a la individualidad que prolifera en las sociedades más modernas y surgen conflictos intergeneracionales entre padres e hijos; entre nietos y abuelos.

En consecuencia, la forma en como los mayores viven cambia profundamente. Primero, porque tradicionalmente las redes de un adulto mayor se encontraban puestas en su familia más cercana y con la reducción del tamaño familiar estas redes también se ven disminuidas y, además, surgen los conflictos intergeneracionales que dañan estas escasas redes. 

Por otra parte, los nuevos paradigmas sociales hacen que el anciano sea visto como una anomalía dentro de esta concepción de ideas, producto de su visión diferente de ver la vida, el trabajo y los valores, profundamente cambiados actualmente. Es decir, en términos de Kuhn, el paradigma social no puede explicar el comportamiento del adulto mayor y, por tanto, lo margina de éste. Lo ve como alguien incapaz de entrar dentro de los marcos axiológicos modernos y, por ende, la sociedad lo trata como un inferior, como un receptor de “la beneficencia y caridad en los últimos años” mas no como un ente social activo y capaz de aportar al desarrollo desde sus propios valores y experiencias.

La consecuencia de esto es el empeoramiento de la calidad de vida de los mayores. Se ven marginados de la sociedad, se toman decisiones que impactan en ellos pero no son considerados como parte activa dentro de esa política; se han perdido marcos de respeto hacia la autoridad que otrora representaba el pelo cano y los años, esa valoración se ha cambiado por la infantilización y un trato que menoscaba la dignidad de una persona mayor de 60 años. 

Nuestra sociedad carece de apreciaciones positivas hacia la vejez y el solo nombrar la palabra anciano trae consigo una serie de cargas negativas. Nadie quiere hacerse más viejo en una sociedad donde los viejos carecen del respecto necesario de acuerdo a sus años y son más bien rebajados. Receptores del desarrollo, pero no parte activa de este, entes pasivos en una sociedad, por definición, dinámica e individualista. 

La política pública hacia el adulto mayor: ¿Solo salud pública?

La concepción social del adulto mayor, analizada en el apartado anterior, es determinante también en la elaboración de algunas políticas públicas orientadas solamente hacia el sector de la salud, olvidando que los adultos mayores son personas integrales que merecen –más bien, deben recibir- una atención intersectorial para aumentar su calidad de vida general. En las siguientes líneas se presentan de manera breve algunos programas que maneja el Gobierno de Chile y algunas estrategias seguidas para hacer frente al envejecimiento de la población chilena. 

Uno de los avances más importantes en las estrategias que han adoptados los gobiernos llegó durante el mandato del Presidente Lagos con la creación del Servicio Nacional del Adulto Mayor, orientado a “garantizar y promover el conocimiento y ejercicio de los derechos de las personas mayores, fomentar su plena integración a la sociedad y articular un sistema de protección social por medio de la coordinación, implementación y evaluación de políticas, planes y programas específicos.”(SENAMA: 2009)

El SENAMA mantiene una serie de programas y convenios con otras reparticiones públicas de modo de poder cumplir cabalmente sus objetivos. El mayor avance en la creación de este servicio es sacar la visión de que el adulto mayor es un tema del cual solo debe encargarse el Ministerio de Salud, haciendo que sea visto desde una forma más integral. La falencia está dada en la coordinación del SENAMA con otras reparticiones públicas, pues hasta ahora solo mantiene un convenio con el MINVU para la construcción de viviendas sociales especiales para los adultos mayores y de establecimientos de larga estadía. 

Otra estrategia llevada es la creación de un comité de ministros para el adulto mayor, enfocado en la multisectorialidad del tema, orientando políticas transversales para el tratamiento del tema. Así como SENAMA, el comité de ministros se orienta a generar una inserción integral del adulto mayor en la sociedad por medio de la generación de planes y programas de índole multisectorial: salud, entorno, desarrollo y bienestar. 

Por su parte, el Ministerio de Salud mantiene programas en el área de la salud pública: PACAM, programa adulto mayor (aplicación de EFAM, capacitación de equipos APS en alzheimer y otras demencias, aumentar la coordinación con el Chile solidario), programa especial de postrados destinados a personas de cualquier edad, pero donde los adultos mayores postrados se ven altamente beneficiados, entre otros. 

Finalmente, vale mencionar la reforma previsional y la reforma de salud que incorporan mejoras importantes para el grupo de adultos mayores, incluyendo siete patologías de adultos mayores dentro del AUGE y mejorando, al menos en parte, la condición socioeconómica de los adultos mayores más vulnerables y, con eso, su calidad de vida general, pues la correlación entre el nivel de ingresos y los riesgos de perder funcionalidad en la tercera edad es muy importante. 

Las políticas públicas y la realidad social

Hasta este punto hemos visto dos variables que deberían trabajar unidas para hacer que la mejora de la calidad de vida de los adultos mayores sea realmente efectiva. Sin embargo, en base al diagnóstico que hemos hecho, encontramos que en vez de trabajar juntas y de manera complementaria cada una pareciera estar orientada hacia direcciones casi opuestas. 

Por una lado, la sociedad margina a los ancianos de sus dinámica productiva, los deja como receptores del asistencialismo del Estado, pero sin la colaboración fundamental de la familia y la comunidad en esta tarea o, cuando la familia dispone de las intenciones de integrar de forma activa al adulto mayor autovalente o entregarle los cuidados que la persona no valente requiere, muchas veces no se cuentan con los conocimientos o los recursos necesarios para llevar a cabo este cometido. 

En este sentido es necesario un análisis sistémico para ver que tan efectivas pueden ser las políticas que vienen de parte del estado cuando las instituciones y las redes sociales que rodean al adulto mayor resultan precarias. 

Si bien es cierto que el Estado, como ente constitucional garante del bien común, debe encabezar la implementación de programas dirigidos hacia las personas mayores, tampoco es menos cierto que en esta tarea se debe incorporar a las personas más cercanas para lograr un programa integral que ataque desde los tres frente el “asunto del envejecimiento”: la comunidad, con la generación de redes sociales adecuadas para que el anciano y anciana se sientan integrados a la sociedad; la familia, que tiene la responsabilidad primigenia de integrar a los adultos mayores del hogar dentro de las relaciones familiares y no relegarlos a un rincón de la casa como personas que ya no pueden ser un aporte; y, por último, el Estado, encargado de elaborar los programas necesarios en salud, vivienda, esparcimiento, entorno, desarrollo social, salud, calidad de vida, etc, en general, lo que podríamos llamar un enfoque biopsicosocial para el adulto mayor. De esta forma holístico-sistémica es posible enfrentar de una forma más positiva lo que implica la llegada a la ancianidad, quitando la carga negativa a la palabra vejez dentro de una sociedad cohesionada, respetuosa de sus mayores no solo como personas que aportaron en un pasado sino que también pueden aportar al desarrollo actual y futuro del país. 

En ese sentido existe una responsabilidad del Estado para incorporar la gobernanza y la horizontalidad de la elaboración de los programas, entendiendo que las personas mayores no son solo “receptores pasivos del asistencialismo del Estado” sino que se pueden ver integrados en la elaboración e implementación de las medidas que les afectaran.

La responsabilidad de la familia viene dada por la necesidad de cambiar el concepto de vejez y no verlos como la anomalía del paradigma social, sino muy por el contrario, incluirlos dentro de éste para que desde su perspectiva y su experiencia puedan hacer el necesario aporte al desarrollo no solo económico, sino que también social y cultural.

Finalmente, se hace fundamental un cambio personal en cada uno de nosotros para dejar de tratar a los ancianos como personas incapaces de hacer sus propias cosas y tomar sus propias decisiones. Terminar con la infatilización de ellos que implica rebajarlos y terminar quitándoles el respeto. 

Es cierto que estos cambios sociales y culturales llevan tiempo, pero al paso que vamos las personas mayores de 60 años se convertirán en un importante segmento económico y político, con los cual ya no podrán ser ignorados por el comercio y los partidos, quienes deberán diseñar necesariamente estrategias dirigidas a ganarse a los adultos mayores; probablemente ese sea el inicio de un cambio cultural más profundo enfocado a valorar de otra forma los “años dorados”. 

Conclusión

Todo parece indicar que el marco axiológico actual de la sociedad chilena no se encuentra alineado con la intención que tienen las políticas del Estado. No obstante, puede también ser directa responsabilidad del gobierno central al no incorporar a las personas en la elaboración de estas medidas y no comprometerlas con la ejecución y desarrollo de éstas. 

Es necesario hacer profundos cambios culturales y sociales para llevar a cabo la integración real de los adultos mayores al sistema social y lograr que las medidas que se elaboran desde el Estado sean eficaces en el cumplimiento de sus objetivos y no solo sean medidas asistencialistas llevadas a cabo sin la participación efectiva de todos los actores. 

Los paradigmas sociales no responden a la integración de las personas mayores, no obstante esto podría empezar a modificarse con estrategias comunicacionales que pueden bien venir desde el Estado, para la promoción de los programas que se ofrecen para los adultos mayores y enfrentar el eventual desconocimiento de éstos por parte de las personas; o se pueden generar desde el mundo privado, apuntando a los ancianos como personas económicamente activas. 

Lo más importante, en todo caso, es aumentar la responsabilidad de la sociedad en general con sus ancianos, generando cambios valóricos que pueden integrar las visiones y experiencias de las personas mayores. El mundo en general envejece y seguir sosteniendo los paradigmas que divinizan la juventud será, en algunos años más, un esfuerzo vano y casi discriminatorio con una porción importante de la población mundial. 

Gobernanza, participación y educación

El otro día compré el diario y tristemente vi una entrevista a la ministra de educación, Mónica Jimenez, donde dice: "Pasaron la raya, los estudiantes están perdiendo el tiempo con estas protestas... no les vaya a pasar lo del cuento del lobo, porque el 2006 la ciudadanía los apoyó porque tenían razón al querer cambiar la LOCE y lo estamos haciendo, entonces, no sé que quieren estos niños"[1]

Es cierto, se pidio la derogación de la LOCE y se debía formular un nuevo proyecto educacional en un consejo asesor presidencial donde tendrían participación los diferentes actores que intervienen en la educación. Hasta ahi todo bien.

El gran problema viene cuando una vez terminado el periodo de sesiones del consejo asesor presidencial, el gobierno prácticamente ignora las propuestas emanadas desde los actores educacionales, para pactar con la derecha la aprobación de una nueva ley educacional que mantiene la inequidad en la educación, es decir, no asegura la calidad de la educación pública y gratuita. Sin ir más lejos, en la ley ni siquiera aparecía una definición de educación pública. Ha sido precisamente esta la indicación que tiene trabado el proyecto.

En todo caso, no me quiero ir hacia ese lado, quiero más bien ver la actitud de la ministra frente al descontento que genera el acuerdo y para eso me gustaría incluir algunos elementos a mi análisis.

Hacia mediados de los 90, en Europa empieza surgir con fuerza un concepto que hoy ha sobrepasado a la acción pura del Estado: la gobernanza. En el sexto congreso internacional del CLAD, celebrado en Buenos Aires el año 2001, Renate Mayntz definió a la gobernanza como las relaciones de cooperación entre los actores públicos y no públicos para la generación y aplicación de políticas públicas[2].

El documento anterior cita ejemplos notables de cooperación en Alemania, donde periodicamente los sindicatos, el gobierno y los gremios empresariales se reunen para fijar, de manera conjunta, las políticas de sueldos y no es necesario que nadie salga a protestar a las calles para que el gobiernos los escuche, es una práctica institucionalizada.

En Chile, en cambio, en vez de haber sentado precedentes, generando la LGE conjuntamente con los actores directamente involucrados en la educación, se prefiere hacer un consejo, que a estas alturas más pareció una "pantalla", para luego de todas formas pactar en las altas cúpulas políticas. Desde ese punto de vista ¿no se justifica acaso el descontento?. Personalmente creo que sí.

No obstante, es importante considera el rol de la sociedad civil y la forma que debe tener para que la gobernanza sea efectiva. Mayntz hace alusión a una sociedad civil fuerte y organizada con grupos capaces de poner en la agenda pública sus intereses. Acá hay un punto que merece al menos ser nombrado. Es cierto que la sociedad civil chilena es muy menor y está mucho menos organizada que en los países de Europa central, sin embargo, y en una visión particular, los grupos organizados del ámbito educacional son relativamente fuertes: colegio de profesores, por ejemplo, la FECh, por otra parte. Y en el 2006 se vio claramente como los estudiantes secundarios se organizaron activamente formando asambleas. Es cierto que la ley no la pueden hacer estudiantes de 2º o 3º medio, pero ellos en conjuntos con los estudiantes universitarios más los profesores, más académicos, más el gobierno pueden perfectamente evacuar un proyecto que busque fortalecer la calidad de la educación pública, sin ir en desmedro de la educación privada ni de la libertad de enseñanza, pero que al mismo tiempo busque resguardar los recursos del Estado y evitar la mercantilización de la educación.

El dasafío es enorme, en mi escrito anterior hablé sobre ello, y es claro que al pura acción estatal no será capaz de abordarlo completamente. Es cosa de ver lo que está sucediendo ahora. Los principales actores de la educación se ven marginados de un proceso que buscar cambiar un sistema, porque el gobierno pacta con los mismos que una vez avalaron la tan criticada LOCE.

Es necesario hacer profundos cambios en el sistema institucional chileno, pero no solamente en lo que a educación se refiere. El sistema binominal impide que el parlamento sea un real centro de representación de la voluntad popular. Y eso hace que leyes tan importantes, como educación, tengan que ser pactadas en conjunto con la derecha. En el parlamento hay personas que, en una consolidada y más profunda democracia, no deberían estar.

Con todo lo anterior apunto a que actitudes tan autoritarias por parte del gobierno, como el "están perdiendo el tiempo" de Mónica Jimenez, lo único que hacen es frenar el desarrollo de Chile hacia una sociedad más participativa y cooperativa, no avanzamos hacia la gobernanza.

Finalmente, me gustaría hacer un alcance al informe del PNUD del año 2004, donde se señala que la naturaleza de los actuales desafíos que tiene Chile hace que éstos ya no pueden ser emprendidos por la acción pura del Estado, ni por la acción particular, sino que se necesita la combinación de la autonomía personal con la acción colectiva[3]. Educación es uno de esos desafíos que plantea el PNUD y uno de los motores para ser un país realmente desarrollado ¿quien dijo que el desarrollo es solo tener un ingreso per capita igual al de un país europeo?

Saludos cordiales

Pablo
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[1] Diario La Segunda, viernes 13 de junio de 2008. P57.
[2] El estado, la sociedad civil y la gobernanza moderna. Renate Mayntz. P.1
[3] Desarrollo humano en Chile. El poder ¿para qué y para quién?. PNUD 2004. P.32