Crecimiento del 5,5% del gasto público ¿Será suficiente?

El presupuesto del sector público es, probablemente, junto con el programa de gobierno, las dos herramientas más potentes que van dirigiendo la acción de los gobiernos en nuestro país, incluyendo también los temas que gracias a la contingencia se van metiendo en la agenda y sacan a otros socialmente menos prioritarios y sensibles. Así es como está próxima a iniciarse la discusión parlamentaria del presupuesto, que necesariamente debe ser políticamente consensuada en el marco de la discusión en el congreso.

En torno al presupuesto es posible que se den dos discusiones de importancia. La primera es la más tradicional: ¿cuánto crecerá el gasto público? Según el ministro de Hacienda, Felipe Larraín, el gasto crecerá de forma moderada, probablemente no más allá del crecimiento de la economía para el año 2011, eso es, en torno a un 5% o 6% (La Tercera, 25/09). Al mismo tiempo, de acuerdo a lo que se ha señalado desde el ejecutivo, todos los ministerios verán recortados en un 15% sus gastos operacionales, eso es, subtítulo 21, 22 y 29 de la ley de presupuesto (Personal, Bienes y servicios de consumo y adquisición de activos no financieros) Pese a que el gobierno ha dicho que no habrá reducciones de personal.

Los tres subtítulos señalados en el párrafo anterior representan un 23,19% en el presupuesto total, aunque casi la totalidad de ese 23% es gasto en personal, así las cosas, se deberían reducir los subtítulos 22 y 29, que representan el 7% del presupuesto total del 2010. Una reducción del 15% en los bienes y servicios de consumo y en la adquisición de activos no financiero libera un 1% del presupuesto.

La otra parte de la discusión viene dada por los programas que se probablemente serán cancelados. Este punto no solo es políticamente sensible, sino que también puede tener implicancias sociales importantes, bajo el supuesto que sean programas sociales los que se corten. El ministro Larraín ha dicho que se cortarán aquellos programas que no han sido bien evaluados. Dado que en Chile la evaluación exhaustiva de programas no es un elemento completamente instalado en el gobierno, solo se evalúan algunos programas, generalmente aquellos que tienen cierta sensibilidad política.

Sin embargo existen ciertos atisbos que pueden indicar cuáles programas pueden ser recortados. Los programas de empleo de emergencia, que se ha convertido en algo permanente desde hace diez años, muy probablemente se verán reducidos de manera importante debido al crecimiento económico que redunda en creación de empleos que para las cifras ayudan, aunque sean empleos precarios, sin perjuicio a que en algunas regiones debido a condiciones especiales de desempleo se mantengan los programas por la ley de responsabilidad fiscal. De esas reducciones muy probablemente se pueden generar reasignaciones para financiar los programas de capacitación que se pretenden potenciar el próximo año.

Ese es otro punto sensible. Hay una serie de programas de capacitación que no tienen el impacto requerido, pues los montos para financiar los cursos son escasos o bien van a parar a personas que en realidad no requieren de capacitación de forma prioritaria, pues se desempeñan en grandes empresas, siendo las pequeñas empresas las que más requieren de esa ayuda para la productividad. En el marco de las propuestas hechas por el consejo para la equidad convocado el año 2007 por el gobierno de la Presidenta Bachelet, el Sence está trabajando en la implementación de un programa piloto de bono de capacitación individual que complemente a la franquicia tributaria.

Es suma, es posible pensar que el gobierno tendrá un holgura presupuestaria que podría rondar el 7% a 8% del presupuesto, pero solo un 5% o 6% provendrán de aumento del gasto y el resto serán reasignaciones por programas cortados, terminados o reducciones de gasto en ítems prescindibles.

La pregunta que surge en torno a las señales que el gobierno ha dado respecto del presupuesto es ¿Será suficiente? Es cierto que el país ha salido de la recesión y se está generando un importante dinamismo de la economía, pero la reconstrucción es un proceso largo y la actuación del Estado no se puede limitar al primera año, tomando en consideración además que existen recursos adicionales transitorios que permiten aumentar el presupuesto sin interferir en los equilibrios fiscales, pues la necesidad del país motiva mayores gastos, aunque ciertamente menores a los del año 2010.

Asimismo, el gobierno tiene una serie de prioridades programáticas contenidas en su programa de gobierno que deben aplicarse con propiedad a partir de este ejercicio presupuestario formulado completamente por la administración Piñera. La restricción presupuestaria que se autoimpone el gobierno, por lo tanto, puede que sea mayor a la adecuada en el contexto actual que tiene el país y cabe la posibilidad que con la actual estructura de financiamiento simplemente no alcance para todos los temas que el gobierno desea abordar.

Finalmente es necesario apuntar a la responsabilidad fiscal consagrada en la ley 20.128 que contempla equilibrios estructurales de las finanzas públicas y que dadas las contingencias, el Fisco se ha visto obligado a caer en defictis estructurales. En realidad los déficits actuales del gobierno en Chile son bajos en el contexto de los países OCDE y las reservas internacionales permiten al país financiarlos sin necesidad de emitir deuda, con lo cual, al menos en el corto plazo, puede ser necesario mantener una política fiscal con un 1% o 2% de déficit en la meta de balance estructural del sector público.

En definitiva, es necesario equilibrar varios elementos en próximo ejercicio presupuestario: Disciplina fiscal, programa de gobierno, necesidades del país, impulso al crecimiento y a la productividad, generación de empleo y mejora de las políticas sociales. Una tarea compleja en la que la pregunta ¿Será suficiente un 6%? Cobra una fuerza particular.

La ley de presupuesto del sector público 2011 y el nuevo gobierno

La discusión de la ley de presupuestos es uno de los ritos probablemente más antiguos de nuestra institucionalidad republicana y uno de los pocos nichos donde el legislativo tiene cierta predominancia relativa sobre el ejecutivo, pues si bien los congresistas no pueden eliminar ítems del presupuesto público, si pueden reducir los dineros destinados a ellos, dejándolos en montos simbólicos con los que ninguna repartición pública podría funcionar. Un ejemplo emblemático con los mil pesos que se aprobaron para el funcionamiento de Transantiago en la ley de presupuestos del sector público de 2008.

Independientemente que existan mecanismos para administrativamente reasignar dineros al interior de la ley después que ha sido aprobada, su discusión pone de manifiesto la necesidad de llegar a acuerdos entre el gobierno y la oposición para sacar adelante el más importante proyecto de ley. Pero además la ley de presupuesto marca las prioridades del nuevo gobierno de forma tangible, más allá de los ejes programáticos declarados el 21 de mayo, el presupuesto muestra a qué sectores el gobierno le destinará más recursos.

A este respecto, es bueno hacer algunas aclaraciones. Los presupuestos se entienden como instrumentos incrementales que tienen importantes componentes inerciales, es decir, el grueso del presupuesto son fondos comprometidos ya sea por aspectos legales, por promesas políticas o por continuidad y operatividad del sector público. Así las cosas, el nuevo gobierno tiene dos alternativas para hacer calzar su propio programa.

1)      Hacer crecer el presupuesto.

El tamaño del sector público en Chile, medido como la proporción del gasto público respecto del PIB, bordea el 21% de acuerdos a los datos de la OCDE, siendo el país de esta organización el sector público más pequeño. Se podría señalar, entonces, que las finanzas públicas en Chile han sido en extremo conservadoras, aunque también que se han manejado de manera muy responsable sin incurrir en gastos permanentes financiados con ingresos transitorios, como el mayor precio del cobre.

Así, el presupuesto público deber ir creciendo en línea con el crecimiento del PIB, si bien no en el mismo porcentaje, sí a tasas relativamente cercanas. Eso tiene la desventaja de que en términos relativos el sector público sigue teniendo el mismo tamaño, pero también permite tener un control mayor del gasto público sin incurrir en déficits fiscales permanentes, como está ocurriendo hoy en Europa. En otros términos, se financian aquellas cosas que puede sostenerse en el tiempo gracias a ingresos fiscales permanentes. Así por ejemplo, se han registrado ejercicios en que los ingresos del fisco han alcanzado el 27% del PIB (2007: 27,5% y 2008: 26,5% fuente: OCDE), pero de todas formas el gasto se ha mantenido acotado.

La otra desventaja de esta alternativa es que le da un margen de maniobra menor a los gobiernos. El presupuestos público puede ir creciendo en torno al 5% +- 3%, de acuerdo al nivel tendencial de PIB y del precio el cobre. Con ese crecimiento son pocos los programas nuevos que se puede ir financiando año a año, tomando en cuenta que, como ya mencioné, hay un porcentaje importante del presupuesto público que tiene carácter inercial.

Para que el tamaño del sector público aumente es necesario asegurar mayores ingresos permanentes, los cuales no se aseguran con el solo precio del cobre ni tampoco con la estructura tributaria actual, por lo tanto, se necesitaría una profunda reforma tributaria que no solo modificara las tasas y la estructura el actual sistema, sino que también viniera a redistribuir la carga tributaria, generando mayor progresividad en el sistema.

2)      Recortar gastos

El gasto público en Chile ya es bajo en el contexto de los países OCDE y cualquier recorte de programas probablemente no vendría a reducir el tamaño del fisco, sino a liberar fondos para usarlos en otros programas, dando así una mayor cantidad de presupuesto no inercial. Pero para eso se debe tener en cuenta las rigidices que se pueden dar a la hora de hacer estas modificaciones.

Las rigidices vienen de aspectos legales: hay un gran cantidad de programas que están legalmente consagrados y eso obliga al Estado a entregarles financiamiento; operacionales: el Estado, para funcionar, requiere de personal y de insumos, lo que se llaman gastos operacionales y en el presupuesto están consagrados por el subtítulo 21, 22 y 29; políticas y sociales: existen programas que si bien no están consagrados por ley, su eliminación o reducción vendría a causar importantes impactos políticos y sociales que pueden ser evitados.

Ahora bien, ambos elementos se pueden mezclar, el gobierno puede decidir hacer crecer el gasto de forma acotada, por ejemplo, 4% y recortar algunos programas para así disponer de más fondos, asumiendo el costo de lo que significaría.

Lo que sí es cierto es que en Chile se ha instalado una disciplina fiscal importante que obliga a los gobiernos, de manera legal a través de la ley de responsabilidad fiscal, o mediante a las instituciones informales que se han ido configurando con el tiempo, a regular el nivel de crecimiento del gasto, sin comprometer financiamiento permanente con ingresos transitorios. Por tanto, los criterios para ver cuánto crece el presupuesto no deben ser únicamente el mayor precios del cobre y la mayor recaudación tributaria que se espera para el 2011, sino la mantención el tiempo de esos mayores ingresos fiscales.

Finalmente, hay que tener en cuenta que la economía está entrando en un ciclo expansivo, es decir, dado el carácter contracíclico que tiene la política fiscal en Chile, el gasto público se debería mantener acotado, tal como sucedió en los años anteriores a 2009, cuando el gasto público anual crecía en torno al 6%. El año donde más ha crecido el gasto ha sido 2009 (18%) y 2010 (9%) producto de las coyunturas extraordinarias que ha vivido el país y que han requerido de un mayor protagonismo del gobierno con incluso déficits estructurales que no encuentran su justificación en la irresponsabilidad financiera del Estado, sino en mayores necesidades. Es de esperar, por tanto, que el proyecto de ley de presupuesto guarde el justo equilibrio entre el financiamiento de aquellos programas sociales sensibles para la población, nuevos programas que el gobierno quiera introducir desde su propia agenda y responsabilidad fiscal, tan propia de la última década en nuestro país.