Sistema binominal: Argumentos para cambiarlo

Uno de los elementos más criticados del sistema político chileno es el sistema electoral para diputados y senadores. Se le acusa de ser desproporcional, de excluir a las fuerzas políticas menores y de paralizar el sistema de partidos en dos coaliciones que acaparan casi la totalidad de los asientos en el congreso. Particularmente en esta columna revisaré algunos elementos con datos para la cámara de diputados, pues el Senado debería tener una lógica diferente de representación a nivel territorial y no al nivel del elector.

Lo primero que hay que señalar que la ciencia política reconoce dos tipos de sistemas electorales, aquellos de representación mayoritaria y los que son de representación proporcional. Los primeros se caracterizan porque su elección se realiza en distritos uninominales donde un solo candidato se queda con toda la representación y puede variar entre una mayoría absoluta y una mayoría relativa. Un ejemplo de esta situación es Inglaterra, donde en distritos uninominales el candidato que obtiene la mayoría relativa más alta alcanza el escaño, dejando sin representación al resto de los electores del distrito.

Esa es la principal diferencia entre los sistemas mayoritarios y proporcionales, pues en éstos últimos se busca que los votos de la minoría no se pierdan, teniendo una representación en la cámara. Con ello, los sistemas proporcionales se caracterizan por elegir diputados en distritos con dos o más escaños, buscando reflejar ojalá de una manera fiel la distribución de las preferencias electorales entre los partidos. Bajo esta definición el sistema chileno sería de representación proporcional, aunque debe reconocerse que el menos proporcional de todos por tener sólo dos escaños por distrito.

Sin embargo, Nohlen (1985) critica estas dos definiciones pues dependen del resultado electoral o de la magnitud del distrito. Inglaterra antes de 1948 no tenía un sistema electoral proporcional pese a que la circunscripción uninominal no estaba aún consolidada, como ocurre hoy, y en España y Portugal existen circunscripciones plurinominales en sistemas electorales mayoritarias que permiten la representación en minoría. En consecuencia, el autor propone la definición de los sistemas electorales de acuerdo a lo que aspiran. Los mayoritarios buscarían formar una mayoría clara fomentando la desproporción entre los votos y los escaños. Los proporcionales, en cambio, no buscarían la formación de mayorías sino la representación de las preferencias electorales en el congreso. Bajo esta definición el sistema chileno es un híbrido que busca la mayoría a través de los incentivos que genera para la formación de alianzas electorales estables, pero que a la vez busca representar a los partidos políticos evitando una fragmentación excesiva del sistema (Von Baer, 2009). Con todo, si usamos a los partidos políticos como unidad de análisis el sistema chileno es proporcional.

Otra definición para sistemas electorales la da Sartori  (2010) quien señala que los sistemas electorales deberían evaluarse de acuerdo a sus resultados. El ejemplo puede ser el caso alemán que en su definición sería un sistema mixto con representación proporcional un distrito nacional y mayoritaria para distritos más pequeños, sin embargo, el resultado del sistema es completamente proporcional y por lo tanto así debería ser definido.

Al mismo tiempo, esto tiene sentido toda vez que en los sistemas políticos existe una serie de elementos que interactúa de forma sistémica generando inventivos para el comportamiento de los actores políticos. El sistema electoral tiene influencia importante, pero ésta no resulta tan decisiva como se pensaba, aunque sí es posible que posea un efecto manipulador en el comportamiento electoral de los votantes, quienes pueden cambiar su preferencia para “no perder el voto” optando por aquellos partidos con más posibilidad de ganar, hay otros elementos también importantes, como el apego de los partidos a determinados grupos sociales o la profundidad de las fisuras de la sociedad. La distribución territorial de los votantes de los partidos también es relevante.

Bajo esta definición –y usando siempre como unidad de análisis a los partidos– el sistema electoral chileno también resulta proporcional –aunque se nota más su carácter de "el menos proporcional– pues existe una brecha relativamente pequeña entre el número de votos y el número de escaños que obtienen los partidos, salvo en el caso de los partidos más grandes, que son beneficiados por el sistema, sin embargo, hay partidos pequeños que también logran representación, como el PRSD y el PRI quien con menos del 5% de los votos obtienen escaños.

El siguiente gráfico muestra los índices de desproporción de los votos. Cuando las líneas están por sobre el cero significa que los partidos han sido sobrerrepresentados obteniendo porcentualmente más escaños que votos y cuando está bajo el cero es porque han sido subrepresentados, obteniendo un porcentajes menor de escaños que de votos.

Se han usado sólo los partidos que han obtenido representación legislativa en la cámara de diputados de manera constante entre 1989 y 2009. No se incluyen los independientes dentro de pactos. El PS no presentó candidatos en la primera elección legislativa en 1989 pues el socialismo aún estaba dividido. Las facciones usaron al PPD y al PAIS como partidos instrumentales y también hubo candidatos socialistas electos como independientes dentro de la lista de la concertación. Fuente: http://www.elecciones.gob.cl

Lo primero que es posible ver es que no existe una proporcionalidad exacta y que la UDI, RN y la DC son los partidos que históricamente han sido sobrerrepresentados en la cámara de diputados. Pero al miso tiempo la DC y RN ha sido perjudicados, en 2005 y en 2009 respectivamente. El PPD fue beneficiado sólo en 2001. Las elecciones más proporcionales fueron las de 2001, cuando el promedio de la desproporción entre partidos llegó sólo a un 0,87% con una desviación estándar de 1,56%. La menos proporcional sería la elección de 1997 cuando el promedio de desproporción alcanzó un 1,28% con un 3,22% de desviación estándar. En 2009 el promedio de desproporción fue más bajo (un 0,89%) pero la desviación estándar alcanzó un 3,21% debido a la sobrerrepresentación de la UDI.

Las desventajas de la proporcionalidad pura

El sistema binominal, proporcional de acuerdo a la categorización de sistemas electorales, tiene índices desproporcionalidad relativamente altos para los partidos sobrerrepresentados. En 1997 la DC tuvo 8% más de escaños que de votos. La UDI en las últimas dos elecciones ha obtenido 5% y 7% de sobrerrepresentación. En la elección de 1989 la DC y RN obtenía más de un 5,5% más de escaños que los que le corresponderían por votación en un sistema proporcional puro. El resto de los partidos ha registrado históricamente índices bajos de desproporcionalidad, encontrándose los promedios históricos más altos en RN y la DC, con 2,71% y 2,64%, seguidos de la UDI, con 2,17%. La desviación estándar más alta la tiene la DC con un 4,45% y es esperable pues el partido pasó de estar sobrerrepresentado en las primeras elecciones a ser subrepresentado en 2005.

Sin embargo, hay que decir que un sistema electoral, al ser una pieza que interactúa con otras en el sistema político, puede tener efectos indeseables para la gobernabilidad. De esa forma, cuando tenemos representación proporcional hay que generar un equilibrio con la estabilidad para el gobierno. A partir de esta búsqueda de gobiernos estables y efectivos –sobre todo en regímenes presidenciales– es posible derivar dos conclusiones.

La primera es que la proporcionalidad pura, como ha sido argumentado por Sartori (2010) y estudiado por Lijphart (2000) genera un efecto multiplicador en el sistema de partidos, incentivando a que partidos menores entren a la cámara de diputados, aumentando así el número de partidos representados. Esto resulta negativo desde dos puntos de vista, el primero es que dificulta al gobierno obtener una mayoría que le permita desarrollar un gobierno efectivo y estable. En los presidencialismos esto resulta grave toda vez que un multipartidismo extremo y polarizado vuelve al presidencialismo inmóvil e inestable y el poder del presidente se ve opacado por su incapacidad de aprobar proyectos de ley. La inestabilidad de los gobiernos con un gran número de partidos se refleja en Italia o Israel y en los casos de la IV Repúbica Francesa o la Alemania de Weimar. En América Latina encontramos los casos de Perú o Brasil.

El segundo punto de vista tiene que ver con el control que puede realizar una oposición fragmentada a un presidente de minoría. En Argentina ocurre que el gobierno del FpV es minoría en la cámara de diputados, pero en la misma hay 16 fuerzas políticas representadas en un sistema de partidos desnacionalizado y con un sistema electoral altamente proporcional (Cox & Morgenstern, 2001)

De ahí que una ventaja del binominal es mantener un multipartidismo moderado pero con limitaciones suficientes para evitar la fragmentación excesiva, entregar mayorías suficientes al presidente de la República y evitar que las alianzas se rompan antes de terminar el mandato, entregándole al sistema una creciente estabilidad muy apreciada en el contexto latinoamericano.

La segunda conclusión, en contra del binominal, es que el sistema ha actuado como un agente determinante en la política de alianzas de los partidos, congelando dos coaliciones que no buscan cambiar debido a que la sobrevivencia electoral de los partidos está determinada por mantenerse cohesionados. El PRSD obtiene menos votos que el PC, pero aquel ha obtenido representación en todas las elecciones desde 1989, mientras que éste obtuvo diputados sólo en la última elección fruto de un acuerdo con la concertación. Esto ha generado una especie de camisa de fuerza sobre el sistema que impide que los partidos actúen de forma autónoma y se reconfiguren las alianzas. En política tiene poco sentido mantenerse unidos por tanto tiempo, pues las coaliciones en general buscan entregarle estabilidad al gobierno o sumar votos para alcanzar el poder y varían según cambien los intereses de los partidos. En Chile esos dos fines están sobrepasados por el de la sobrevivencia electoral.

Al mismo tiempo, la estabilidad ha alcanzado tal nivel que los cambios se hacen cada vez más difíciles. El gobierno es mayoría en la cámara de diputados aliado con el PRI –que no tiene presencia en el ejecutivo– pero en el Senado tiene minoría, la concertación tuvo durante varios periodos mayoría en la cámara, pero minoría en el Senado con los senadores designados derogados en 2005, y el periodo más favorable –el de Bachelet, con mayoría en ambas cámaras– revelo las fisuras internas de las coaliciones, particularmente de la concertación. Hoy existen poderes de veto, cruzados y numerosos que dificultan los cambios (Tsebelis, 2006): la cámara de diputados –con el PRI como actor especial– el senado –y la concertación de protagonista–, el presidente de la República, los partidos individualizados de la coalición de gobierno, la ciudadanía y los movimientos sociales. De alguna forma se ha configurado un escenario con un complejo equilibrio en el que el gobierno no puede gobernar sin buscar generar amplios acuerdos que satisfagan a todos pero que, en el peor de los casos, no cambien nada.

Entonces, en el corto plazo el sistema binominal generó estabilidad y atemperó las consecuencias de la proporcionalidad electoral, tan desventajosa para gobiernos efectivos y para coaliciones duraderas y eficaces. Pero en el largo plazo ha congelado en el sistema dotándolo de una estabilidad excesiva que es perjudicial para impulsar cambios estructurales. Y ese es el principal problema del sistema. No es tanto la proporcionalidad ni la exclusión, sino que es el hecho de forzar coaliciones que no deberían durar 20 años, pues los intereses van cambiando. Hoy la estabilidad se ha superpuesto a la gobernabilidad, anulándola.

Pero los cambios en el sistema deben intentar constituir un nuevo equilibrio que le permita al presidente efectivamente gobernar en un sistema que no se fragmente en demasía y además permitir que el efecto del voto sea notorio, esto significa, reducir el efecto manipulador del sistema que obliga a muchas personas a votar por ciertos partidos intracoaliciones pues saben que de votar por un partido fuera de la coalición perderían el voto.

Es así como los cambios tendrían que aumentar el número de escaños en los distritos más grandes, los cuales podrían variar entre 6 y 8 escaños. En los distritos medios repartir entre 4 y 6 escaños y dejar dos escaños para los distritos más pequeños, corrigiendo así otro vicio del sistema que tiene que ver con el peso del voto, pues distritos con alta población pesan lo mismo que distritos demográficamente pequeños. Las listas deberían ser abiertas, es decir, que el elector pueda elegir el orden en el que serán asignados los escaños a los integrantes de cada lista, evitando que la decisión deba pasar necesariamente por los partidos políticos.

¿Cambiando el sistema fuerzas políticas nuevas surgirán? Probablemente sí, pero lentamente, y es posible que las mayorías sigan siendo tomadas por las fuerzas tradicionales, al menos en las primeras elecciones. La mayor ventaja del cambio de sistema electoral es que ya no condicionará la obtención de escaños a la pertenencia a una de las coaliciones o a acuerdos por omisión entre las fuerzas políticas –restándole poder de decisión al elector– reconfigurando el mapa partidista de Chile y abriendo así la posibilidad a cambios mayores en la estructura política del país, hoy altamente deslegitimada.

Señalar que el sistema no es proporcional resulta falaz. El sistema funciona sobre una proporcionalidad impura –común en el mundo mediante variados mecanismos– que beneficia a los partidos más grandes. Sin embargo, hasta ahora la proporcionalidad se ha mantenido por acuerdos entre los partidos, lo que los ha alejado de la ciudadanía. Si fueran los partidos los que compitieran directamente y no a través de coaliciones el escenario sería completamente diferente y probablemente hoy tendríamos un bipartidismo fuerte con partidos menores con muy poco poder de veto. Y, con todo, si usáramos ese argumento tomando en cuenta los índices de desproporción de los partidos más grandes, estaríamos ignorando los problemas principales del binominal, su peso en la toma de decisiones de los partidos, la manipulación que se produce al elector por el voto estratégico, el congelamiento del sistema de partidos y el poco peso que a la larga tiene el votante en la decisión final de quién ocupa el escaño.

Es probable que hoy estemos en un escenario propicio para proponer cambios al sistema. La presión ciudadana sobre el gobierno es mayúscula y se hace fundamental dar la posibilidad para abrir el sistema político. Su cerrojo actual es el sistema binominal, hay que quitarlo, y ver si los electores deciden seguir beneficiando a las fuerzas políticas actuales o bien darles la espalda. Esa decisión se tendría que tomar en la urna.

Referencias

Cox, G., & Morgenstern, S. (2001). Legislaturas reactivas y presidentes proactivos en América Latina. Desarrollo económico , 373-393.

Lijphart, A. (2000). Modelos de democracia: formas de gobierno y resultados en 36 países. Barcelona: Ariel.

Nohlen, D. (1985). El análisis comparativo de los sistemas electorales, con especial consideración en el caso chileno. Estudios Públicos , 69-86.

Sartori, G. (2010). Ingeniería constitucional comparada. Ciudad de México: Fondo de Cultura Económica.

Tsebelis, G. (2006). Jugadores con poder de veto. Cómo funcionan las instituciones políticas. Ciudad de México: Fondo de cultura económica.

Von Baer, E. (2009). Sistema binominal: Consensos y disensos. En A. Fontaine, C. Larroulet, N. Jorge, & I. Walker, Reforma al sistema electoral chileno (pp. 177-206). Santiago de Chile: Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo PNUD.