A lo largo de la historia de las políticas sociales en Chile, es posible encontrar tres momentos relevantes. El primero es a partir de 1924 con la implementación de una serie de reformas sociales instauradas en un contexto político inestable. El segundo periodo se inicia en torno a 1952, con la reforma al sistema que vería el nacimiento del Servicio Nacional de Salud y el Servicio de Seguro Social. El sistema de seguridad alcanzaría su cenit a partir del gobierno del presidente Frei Montalva y hasta el final del gobierno del presidente Allende. El tercer periodo se inicia en 1973 con el golpe de Estado y el quiebre institucional en nuestro país, que inició una nueva estrategia de desarrollo basado en el crecimiento económico.
Lo más llamativo de los dos primeros periodos es que las reformas sociales responden a problemas generados por las estrategias de desarrollo impulsadas ya sea como parte de la visión del gobierno o por la actuación sin frenos de la mano invisible del mercado. Es así como la estrategia liberal del siglo XIX colapsa desde el punto de vista social hacia inicios del siglo XX generando la cuestión social. Un proletariado eminentemente obrero que hasta ese entonces era desconocido. De este modo nacen las reformas orientadas a ese tipo de población y que se iría ampliando de forma paulatina hacia otros grupos incipientes durante esa época: una clase media integrada por intelectuales y profesionales que empezará romper la hegemonía oligárquica y a cobrar protagonismo. La expansión de los beneficios a esta nueva clase social a partir de los años 30 está marcada por la llegada de gobiernos populares al poder, sobretodo el presidente Aguirre Cerda, que con la creación de la CORFO consolida la puesta en marcha de una nueva estrategia de desarrollo: el ISI.
La industrialización forzada desde el Estado dará lugar a la aparición de nuevos grupos. Un proletariado urbano, trabajadores de industrias menores y grandes que empezaban a proliferar en el país. El foco del desarrollo se traslada desde el sector agrícola a las ciudades, vendrá la época de las grandes migraciones del campo a la ciudad y, con ello, la aparición de importantes grupos de marginados que llegaban a las urbes –especialmente Santiago- solo con lo puesto y en busca de oportunidades. Es el tiempo de las poblaciones callampa: La población la Victoria se transforma en emblema de las invasiones ilegales a terrenos por parte de los marginados.
El gobierno de Ibañez y de Alessandri son paréntesis en un proceso de creciente aumento de gasto social. Las medidas antiinflacionarias impulsadas a partir de la misión Klein-Sacks y la tecnocracia gerencial del gobierno conservador de Jorge Alessandri frenaron el crecimiento del gasto social y algunos años incluso lo estancaron o redujeron. Será el presidente Frei a partir del 64 quien volverá a poner el énfasis en el gasto social sobretodo para atender las necesidades de los grupos marginados en las ciudades y el enorme déficit habitacional generado en los años 60. En el gobierno del presidente Allende el gasto social alcanza su mayor peso relativo en el PIB, con un 25,8% en 1972.
El quiebre institucional de 1973 marca la retirada del Estado y es en este periodo donde puede que exista mayor coherencia entre la estrategia de desarrollo adoptada, basada en el crecimiento económico, y la liberalización del comercio, y la aplicación de las políticas sociales. El éxito de esta etapa lo podemos cuestionar en base a algunos indicadores, no obstante la privatización de los sistemas de seguridad social (AFP-ISAPRES) la reforma institucional de la salud (creación del SNSS, municipalización de la salud primaria) y de la educación (Reforma de las Universidades, municipalización de la primaria y secundaria) responden a una visión del desarrollo centrada en la preeminencia del mercado por sobre la presencia del Estado, es decir, la creencia de que el mercado y la competencia entre agentes económicos pueden actuar como eficientes asignadores de recursos en la economía. En periodos anteriores las políticas sociales respondieron a problemas generados justamente por la estrategia de desarrollo que se adoptó, mas a partir del 73 se busca modificar completamente el paradigma del desarrollo, instalando una nueva concepción en donde el individuo es el centro, el mercado quien asigna y el crecimiento suficiente.
Indudablemente, a partir del modelo de desarrollo adoptado en la dictadura han aparecido o se han agravado problemas sociales importantes. Quisiera destacar un par de estos, señalador por José Pablo Arellano en su libro “Políticas sociales y desarrollo: 1924-1984”: El sistema de previsión basado en cuentas de capitalización individual y la política de vivienda para cubrir el déficit habitacional.
En el caso de la política de viviendas, los instrumentos usados durante el gobierno militar no fueron del todo efectivos y según palabras de Arellano, gran parte de los esfuerzos del Estado para la construcción de viviendas –traducidos en subsidios a las oferta, emisión de bonos o subsidios a la demanda- no fueron del todo progresivos, quedándose en sectores de la sociedad que no los necesitaba. Lo anterior se tradujo en un creciente déficit habitacional y un problema de allegamiento sin precedentes. El número de soluciones fue insuficiente y el problema, ya grave en el 70, fue aun peor hacia finales de los 80.[1]
Llegada la democracia el problema del déficit habitacional se enfrentó dentro de los marcos del modelo neoliberal, es decir, se facilitó el funcionamiento del mercado a través de subsidios, aunque se incluyeron algunas mejoras. Se inició la construcción de más viviendas que las necesarias cada año para quebrar la tendencia creciente del déficit y se consideraron situaciones puntuales como las mujeres jefas de hogar y la de los allegados.
Dos problemas se heredaron y mantuvieron después del gobierno militar: el impacto de la construcción de viviendas en una ciudad extendida ha generado graves problemas de segregación socio-espacial y movilización, ubicando a las personas más pobres hacia la periferia de las grandes ciudades y, en muchos casos, apartándolas de sus comunas e incluso trasladándolas a otras regiones. Un segundo problema es la precariedad de los barrios y de la generación de comunidad al interior de las soluciones habitacionales, temas que pueden afectar seriamente la cohesión social. De acuerdo a Rodrigo Rubio[2] la prioridad por dar soluciones habitacionales a un gran número de familias y al menor costo posible ha pasado la cuenta, además, por los cuestionamientos que surgieron en torno a la calidad de algunos proyectos: “Casas Copeva”, “Casas Chubi”. En los últimos años esto se ha planteado soluciones en torno a la generación de barrios, incluyendo viviendas más amigables y la construcción de sedes sociales en los nuevos proyectos para permitir la generación de comunidad al interior de los nuevos complejos habitacionales.
En cuanto al sistema previsional, no hay que ir mucho más allá de los problemas señalados por Arellano, en la última crisis financiera de 2009 se produjo una importante pérdida en los multifondos, y la regresividad del sistema resulta evidente, pues las personas con mayores ingresos aportan más y además pueden acceder a APV[3] mientras que las de menores ingresos terminan, en muchos casos, dependiendo de los programas de pensión mínima del Estado[4], asimismo, es posible que gran parte de los futuros pensionados no cumpla con los requisitos para optar al menos a la pensión básica, de acá surge la necesidad de mejorar el pilar solidario del sistema público para hacer frente a las deficiencias que el sistema privado de pensiones presentará en un futuro no muy lejano.
En este contexto, y a modo de conclusión, después del retorno a la democracia el modelo de desarrollo se mantuvo y los esfuerzos por añadirle equidad fracasaron. Las políticas sociales o las reformas a éstas planteadas por los gobiernos democráticos han sido incapaces de quebrar la desigualdad y si bien el gasto social ha crecido mucho en los últimos 20 años en muchos aspectos su gestión es deficiente[5] e impide que la sociedad goce de los beneficios de este aumento.
[1] Evolución de las políticas sociales en Chile: 1920-1990. MIDEPLAN. 1991. P.12.
[2] Lecciones de la política de vivienda en Chile, Rodrigo Rubio, en Bitácora pp 197-206. Facultad de Artes, Universidad Nacional de Colombia.
[3] Ahorro previsional voluntario.
[4] Reforma al sistema de pensiones en Chile: Informe diagnóstico para el consejo asesor para la reforma previsional. Institucionalidad y pilar solidario.
[5] Véase Valenzuela (2009). http://tinyurl.com/ylsgr73
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