La falta de viviendas como reflejo de la desigualdad social en América Latina

Las últimas semanas se han producido en Buenos Aires varias tomas de terrenos por parte de personas que no tienen casa, en su mayoría inmigrantes que han llegado a la Argentina en busca de mejores oportunidades, trabajo y calidad de vida y se han encontrado con la escasez de viviendas y terrenos para construir. Más allá de las percepciones políticas que puede haber en torno a esta movilización –ya que se ha dicho que son movimientos que buscan desestabilizar el gobierno de Cristina Fernández (La Nación, 02/01)- es necesario mencionar que no son hechos nuevos en nuestro continente y que revelan una considerable situación de precariedad para las personas más vulnerables de América Latina: migrantes, indígenas, mujeres, adultos mayores.

Es necesario remontarse no muchos años para ver cómo en Chile proliferaban los campamentos reflejo del enorme déficit habitacional que tenía el país. Hoy hay menos campamentos, el déficit habitacional es menor y también las condiciones de habitabilidad de las viviendas han mejorado. Si en 1990 el 11,6% de la población declaraba vivir en mediaguas, en 2006 solo un 0,9% lo hacía, según datos de la encuesta CASEN. En el siguiente gráfico es posible apreciar diferencias en otras categorías.

Fuente: CASEN 1990 y 2006.

Es posible ver que en las categorías que precarizan la habitabilidad de las viviendas se producen caídas significativas. Hoy más personas tienen acceso a casas propias y con mejores condiciones, sin perjuicio que aún hay un porcentaje significativo viviendo en terrenos cedidos y en viviendas de material ligero y además se produce una gran diferencia entre el entorno de las viviendas sociales que se ubican en su gran mayoría en las comunas más pobres y aquellas que están en comunas ricas. Existe por lo tanto una amplia brecha que salvar aún y que deberían ser foco de la política habitacional y urbana en nuestro país.

Pero no es posible ignorar lo que ocurre a nivel regional. Las villas miseria en Buenos Aires, las Favelas en Río de Janeiro y las miles de casas que cuelgan en las periferias de Bogotá, Lima, Quito, Caracas o las capitales de los países centroamericanos vienen a revelar la incapacidad del Estado por entregar viviendas a su población y el fracaso de las políticas habitacionales y urbanas. Ciudades con niveles altos de segregación y fragmentación; altamente pobladas y muy extendidas, con todo lo que ello conlleva en cuanto a movilidad y transporte y a la configuración de los mercados laborales a interior de las ciudades.

¿Qué perjuicios generan estos problemas en las ciudades? En el caso de Santiago, donde los déficits y condiciones precarias han ido siendo superados se alzan como problemas la localización de las viviendas sociales y su acceso a servicios propiamente urbanos. Se trata de entornos altamente precarios donde las mismas condiciones contextuales alimentan una creciente vulnerabilidad social del cual la propia localización es un reflejo. Es la localización periférica sumada a la pobreza la que va generando condiciones propicias para la delincuencia, la marginalidad y la exclusión lo cual aumenta el riesgo de las familias que viven en esas zonas a seguir siendo pobres y a ver mermada su calidad de vida.

Pero en otros países de la región el problema es aún mayor, pese a que los niveles de segregación pueden ser menores –en Buenos Aires se alzan Villas miserias a pasos de Palermo, impensado sería que eso ocurriera cerca de El Golf, en Santiago- el gran problema es que la oferta de viviendas es insuficiente y lo ha sido por mucho tiempo y en consecuencia hoy la periferia se ha llenado de construcciones precarias que se ven privadas de una serie de servicios como agua potable, alcantarillado o acceso a salud y educación. Eso perjudica aún más la condición de vulnerabilidad de las familias que, pese a su cercanía con otros sectores económicos y las ventajas de interacción que eso genera.

¿Dónde está el problema? El tema se trata, esencialmente, de la capacidad de los gobiernos por entregar una política habitacional adecuada que propenda a la adecuada integración de los barrios marginales y excluidos a la dinámica urbana. En Santiago, por cierto, el desafío es parecido con la ventaja que las condiciones de habitabilidad de las viviendas son mejores que en otros países, aunque la exclusión y la segregación actúan igualmente como catalizadores de la pobreza y la desigualdad.

Cobra así importancia, finalmente, la necesidad de promover a través de la política pública y desde el Estado la cohesión social al interior de las ciudades y de los barrios permitiendo que los habitantes de cada territorio se puedan sentir parte de éste, generando una identidad con sus comunas y sus ciudades y permitiendo que se integren a éstas como fuente de bienes y públicos y servicios urbanos.

Por lo tanto, las tomas de terreno que se dieron en Buenos Aires, pero que se han vivido en diferentes momentos históricos en otras ciudades de América Latina, no solo reflejan la falta de casas, pues si escarbamos más profundo podremos encontrar el desarraigo territorial de las personas que migran en busca de oportunidades que en sus países no hay, la falta de identidad con las ciudades y los barrios, la escasa cohesión social y, al final del día, el gran lastre que pesa sobre los países latinoamericanos: la desigual distribución de ingresos, bienes, servicios y poder de decisión. Difícil resulta que en ese adverso escenario la región pueda dar un salto significativo hacia el desarrollo y la calidad de vida.

El ingreso ético familiar ¿y luego qué?

El consejo trabajo y equidad, convocado el año 2007 por el gobierno de la presidenta Bachelet, hizo una serie de propuestas de política para mejorar la distribución del ingreso, bajar los índices de pobreza y mejorar las condiciones generales del mercado laboral. Dentro de estas medidas, la más mediática y además recogida en el programa de gobierno de Sebastián Piñera es el Ingreso Ético Familiar o IEF.

De acuerdo a las especificaciones que tanto Felipe Kast como el mismo Presidente Piñera han dado de esta medida, se trata de un programa de transferencias condicionadas (PTC)  que vendrá a suplementar el ingreso que las familias generan de forma autónoma, hasta alcanzar un ingreso promedio de 250 mil pesos para un hogar de cinco personas (La tercera, 11/07/2010) y se focalizará en los hogares más pobres. Al mismo tiempo, ayudará a centralizar los subsidios que entrega el Estado mediante un solo instrumento lo cual podría aumentar de forma significativa la eficiencia del gasto y la facilidad logística de su entrega, pues se podría usar a través de un mecanismo como la cuenta RUT o alguna tarjeta de débito entregada por el gobierno, como se hiciera con el Bolsa Familia brasileiro.

El primer alcance que se debe hacer es que es necesario ajustar el valor de las canastas básica a un precio de tendencia. Lo que pasó en 2009 y que es sindicado como una de las causas del alza de la pobreza es precisamente el alza de los alimentos que llevó a que la canasta básica que determina la línea de pobreza se alzará hasta los 64 mil pesos. Ciertamente ese valor no se mantendrá en el largo plazo y con ello se mitigarán las consecuencias negativas que tiene para los quintiles más pobres el alza de los alimentos, donde los bienes básicos tienen un mayor peso en los hábitos de consumo.

Sería adecuado que, por ejemplo, que tal como se hace con el comité de expertos que determina el PIB tendencial para la elaboración del presupuesto público, un grupo de expertos trabaje en la definición de la línea de pobreza para un año dado, según las expectativas de consumo e inflación de los grupos de bienes que entran en la canasta. Eso permitiría mantener “indexado” el ingreso ético familiar, actualizándolo anualmente y evitando que las familias que lo recibe puedan volver a caer en la pobreza frente a alzas de la inflación y el congelamiento de las transferencias monetarias, lo que a la larga redundaría en la reducción del poder adquisitivo de las personas beneficiadas, que es lo importante en este contexto.

Un segundo punto es lo que se hará para evitar que las familias se mantengan de forma permanente dentro del programa, lo cual puede representar un costo fiscal importante al largo plazo y un fracaso, en la medida que lo que se quiere es que las familias vayan progresivamente aumentando el ingreso autónomo y reduciendo los subsidios que reciben por parte del Estado. Un programa de transferencias en el largo plazo, creciente en términos nominales y sin un efecto real en la calidad de vida de las personas se puede convertir en un gasto insostenible para el fisco bajo la actual estructura tributaria.

Las personas que serán beneficiarias del IEF, muy probablemente serán familias altamente vulnerables, en muchos casos serán mujeres jefas de hogar con empleos altamente precarios, baja escolaridad y en zonas de las ciudades que se caracterizan por ser bolsones de pobreza debido a la segregación que, en mayor o menor medida, se da en muchas de las grandes ciudades de nuestro país. La pregunta es ¿cómo hacemos que esas personas puedan efectivamente salir de la pobreza gracias al empleo?

En el contexto de esas familias, foco principal de las ayudas del Estado, tener empleo no significa salir de la pobreza y poder desarrollar un proyecto de vida familiar al largo plazo, sino que tener empleo implica poder “sobrevivir” con lo justo durante el mes, entrega poca capacidad de ahorro y la adquisición de bienes materiales se hace a través del crédito que muchas veces las tiendas entregan de forma irresponsable a familias que tendrán poca capacidad de pagar.

Tener empleo y seguir siendo pobre trae también perjuicios a la autoestima de las personas. Por más que se esfuercen en empleos que son precarios, sin protección social y sin perspectivas, pues en varios casos son empleos temporales, sin contrato o bajo formas precarias de contratación.

El gran tema, por tanto, es como se incluye en el IEF un componente de empleo tal que las personas beneficiarias puedan seguir un camino, similar al de Chile Solidario pero perfeccionado a partir de los escasos resultados efectivos que mostró ese programa, y que dicho camino pueda concluir con la inclusión de las personas en empleos formales de mejor calidad o con el inicio de proyectos individuales o colectivos de emprendimiento al interior de alguna comunidad o población.

Es necesario generar las condiciones tal que las familias puedan efectivamente emerger de la línea de la pobreza con contribución de las transferencias del Estado pero también con la contribución de su empleo, el que además de los beneficios que puede generar en términos de ingresos y de la contribución que puede realizar a las cifras agregadas de actividad económica, también permite a las familias proyectarse en el futuro, ahorrar, acceder a más bienes sin la presión del endeudamiento constante; acceder a una vivienda mejor o a la ampliación o mejoramiento de la que ya poseen. Entre muchos otros beneficios que impactan en las seguridades de las personas, parte esencial del bienestar y de la calidad de vida.

Así las cosas, componentes de capacitación laboral, continuidad de estudios o terminación de los estudios básicos o secundarios, posibilidad de acceder a estudios terciarios técnicos y generación de las condiciones para que haya no solo más sino que mejores empleos, decentes y con salarios justos que permitan a las familias desarrollarse como personas en todos los sentidos, deben ser tareas prioritarias de cualquier gobierno que tenga la aspiración de mejorar las condiciones de sociales y el bienestar de su población.

El contexto de la CASEN 2009: Ayudando a entender mejor el alza de la pobreza

Recomiendo revisar también columna de Kirsten Senhbruch en el blog de La Tercera aquí.

La encuesta CASEN, como toda encuesta de carácter transversal, se debe entender como una imagen de un momento determinado en el tiempo que si bien puede tener comparabilidad con otros estudios realizados de manera anterior o posterior, pierden sentido si no se analizan de acuerdo al contexto en la fue realizada, pues ese contexto determina las condiciones de los encuestados que son reflejadas en los resultados que el gobierno entregó hace algunas semanas.

Así, los resultados de la CASEN 2009 deben ser complementados necesariamente por el contexto temporal de la encuesta para poder comprenderlos de manera global, en caso contrario estaríamos viendo los resultados de manera parcial y, lo que es peor, mirando el fenómeno de la pobreza y la distribución del ingreso desde una óptica sesgada, lo que nos puede llevar a realizar juicios equivocados.

Dos cosas marcan el contexto de la CASEN 2009 que deben ser tomados en cuenta a la hora de comparar los resultados con las encuestas anteriores. El primero de ellos es la recesión económica del año 2009: el PIB cayó un 1,5% y el desempleo llegó en torno al 10%, mirando esos datos de forma agregada son graves y muestran la fase contractiva que vivió la economía chilena, sin embargo, son peores a la hora desagregarlos por quintil pues el desempleo no se distribuye de forma homogénea entre los distintos deciles de ingreso. De acuerdo a los datos entregados por el gobierno la tasa de desocupación de las personas pobres era de un 31,5% para el año 2009, frente al 7,9% de desocupación de las personas no pobres.

El segundo elemento es que durante el año 2009 se mantiene la tendencia alcista que los precios de los alimentos registraron a nivel mundial desde el segundo semestre de 2007. Sabido es que en los hábitos de consumo de los hogares más pobres los alimentos tienen un peso importante y que las alzas de estos bienes golpean, por tanto, de forma más dramática el ingreso de las personas de los deciles más bajos.

Esta alza queda reflejada en el valor de las canastas de bienes que determinan la línea de pobreza e indigencia. Mientras que en las encuestas entre 1990 y 2006 la línea de pobreza urbana, en pesos del año 2009, está siempre en torno a los 54 mil pesos, salvo en 1992 cuando llega al máximo de 57 mil pesos, el año 2009 la línea de pobreza se situó en $64.134. Lo análogo ocurre con la línea de la indigencia urbana, que entre 1990 y 2006 se mantiene en torno a los 27 mil pesos (en pesos de 2009), mientras que en 2009 el valor alcanzó los $32.067. Las líneas de pobreza e indigencia rural sufrieron también alzas considerables respecto de las mediciones anteriores.

El economista Eduardo Engel, en su conferencia en el Seminario sobre Pobreza y Desigualdad organizado por el Consorcio de Centros de Estudio de la Concertación nos ayuda a comprender el fenómeno y a corregir los datos para ver la tendencia de largo plazo en la pobreza más allá de la situación excepcional de 2009.

Dice Eduardo Engel que para corregir la tendencia de los alimentos a través de un ejercicio contrafactual son posibles dos soluciones. La primera de ellas cosiste en darle a la línea de la pobreza un valor de acuerdo a la tendencia que ha seguido en los últimos 20 años, para ver así cómo se habría comportado la pobreza si el valor de los alimentos se hubiese mantenido. Los resultados muestran que la pobreza habría caído a un 10,4% y la indigencia a un 2,7%.

El segundo ejercicio consiste en multiplicar por dos las canastas de bienes, en donde la primera refleja el valor de los alimentos y la segunda se lleva la carga de los otros bienes. Aunque es un ejercicio sencillo que debería ser perfeccionado para aplicarse en las siguientes CASEN –medir con dos canastas la pobreza, una para alimentos y otra para el resto de los bienes para aislar así efectos cíclicos- según el mismo Engel, la tendencia es la misma que en el primer ejercicio: la pobreza habría bajado a 12,5% de un 13,7% y la indigencia habría tenido una disminución mínima de un 0,1% (de 3,2% en 2006 a 3,1% en 2009).

En el caso del empleo hacer un ejercicio contrafactual es más complejo, pero de acuerdo a Eduardo Engel, un supuesto razonable aunque no ideal es que las personas que estaban desocupadas en 2009 en comparación a la encuesta de 2006 en el primer decil, en su totalidad estaban desempleadas por efecto de la recesión, mientras que en el segundo decil el 50% de la desocupación nueva respecto de 2006 se debía a la recesión. Así las cosas, la tendencia a la reducción de la pobreza habiendo aislado el efecto del ciclo económico en el empleo de los deciles más pobres, se mantiene a la baja.

La CASEN de 2009 se tomó por primera vez en año de recesión económica, por tanto tiene un contexto especial que debe ser evaluada. Lo anterior no quita que el instrumento de medición no sea perfectible o que queden importantes desafíos en cuanto a evaluación de políticas sociales o ampliación de la acción del sector público hacia políticas laborales, sin embargo, emitir juicios respecto de la pobreza y la indigencia sin tomar en consideración los datos planteados por Eduardo Engel es, cuando menos, descuidado.

Pobreza o vulnerabilidad ¿cuál es nuestro problema?

Hoy se ha dado a conocer el nivel de pobreza en nuestro país recogido entre noviembre y diciembre de 2009 por la encuesta CASEN y por primera vez en 20 años de aplicación sistemática de políticas sociales en los gobiernos democráticos ha ocurrido un alza en la cantidad de pobres e indigentes. La discusión en los medios durará algunos días hasta que otra noticia llene los titulares de la prensa, pero en el ámbito académico la discusión recién se iniciará una vez que se liberen las bases de datos completas de la encuesta.

El tema central del debate será buscar la causa de este quiebre en la tendencia histórica de los últimos 20 años y hay que tener en consideración que el fenómeno de la pobreza no responde a una causa única y vinculante, sino que es un problema multidimensional que depende del entorno, el contexto y las oportunidades. Amartya Sen señala que el tema económico ciertamente es importante, pero es poco útil si no hay acceso a otro tipo de libertades instrumentales.

En esa línea, se empezarán –ya se han empezado- a elucubrar una serie de hipótesis respecto del alza y ciertamente que pueden ser variadas. Desde el cambio en la metodología de la CASEN, pasando por la crisis económica que hizo subir el desempleo de forma considerable respecto a la CASEN 2006, la conformación de un núcleo duro de pobreza de compleja solución, entre varias otras que podrían entrar al debate.

Sin embargo, es necesario hacer notar un problema más grave que esta cifra de pobreza, pues podríamos estar frente a un alza coyuntural a la que si bien no estamos acostumbrados, no se mantendrá en las próximas mediciones. La vulnerabilidad de las familias que salen de la pobreza es algo más amplio que la pobreza en sí mismo y reviste un trabajo más complejo para asegurarles a esas familias la protección necesaria para que no vuelvan a caer en pobreza. De acuerdo a la encuesta CASEN panel, cerca de un 60% de las personas no pobres, han pasado por la pobreza en algún momento, lo cual revela el alto riesgo de un número considerable de familias.

La rotación en pobreza reviste un tema de capital importancia a la hora de aumentar la calidad de vida y las certezas de las familias que son “casi pobres”, es decir, de acuerdo a las mediciones de línea de pobreza efectivamente no son pobres, sin embargo frente a un imprevisto como una enfermedad grave, el desempleo del jefe o jefa de hogar u otro problema, puede volver a caer en la pobreza de forma muy rápida.

En tal sentido, la reducción de la vulnerabilidad es hacia donde se han enfocado la mayoría de las políticas sociales desde hace un tiempo, no solo a reducir la tasa de pobreza. Vale decir que una persona vulnerable tiene un alto riesgo de caer en pobreza, por tanto, el concepto es diferente al de pobre o indigente. De ahí a que Mauricio Olavarría (2005) sindique a las personas vulnerables como “casi pobres”.

Para esto es necesario considerar algunos aspectos. Primero, la forma más eficaz de canalizar los beneficios sociales y el desarrollo económico hacia las personas es a través del mercado laboral mediante de seguros de cesantía fuertes, previsión, empleos de calidad, capacitación, entre otros. Las políticas sociales compensatorias al mercado laboral son insuficientes en su tareas de reducir la vulnerabilidad de las personas, sobretodo porque en Chile, de acuerdo a Kirsten Senbruch, hay cerca de un 60% de empleos de mala calidad y baja productividad.

En segundo lugar, hay que considerar el golpe que la crisis económica da al desempleo, el cual tradicionalmente es más bajo hacia los meses de verano y más alto hacia el invierno. De acuerdo a cifras el INE, el trimestre móvil octubre-diciembre de 2006, cuando se aplicó la CASEN de ese año que reveló un 13,7% de pobreza había 409.940 desocupados de los cuales 342.350 era cesantes y 67.590 buscaban trabajo por primera vez. En el año 2009 el mismo trimestre registraba 632.790 desocupados, de los cuales 535 mil eran cesantes y 97.780 buscaban trabajo.

En ese contexto de vulnerabilidad y alto desempleo el efecto en los índices de pobreza pueden ser importantes y sirven de llamado para buscar, por un lado, la inclusión y consolidación de trabajo decente y empleos de calidad que no solo permiten canalizar de una forma más eficaz los beneficios del crecimiento económico, los cuales no se traspasan de manera automática a las personas sin la mediación de la política pública, y además permitiría aumentar la productividad en nuestro país, tan venida a menos en los últimos años. Por otro lado, está la necesidad de consolidar la red de protección social capaz de darles seguridad a las personas vulnerables que pueden caer en pobreza frente a imprevistos que pueden resentir el ingreso y el bienestar de la familia.

Ciertamente, puede haber otras causas, aunque personalmente creo que están lejos de la “mala” focalización del gasto, habida cuenta que excesiva focalización redunda en aumentos de desigualdad y fragmentación social; siendo la misma CEPAL que desde hace varios años viene recomendando universalizar la política social, en función de la garantía de derechos mínimos para toda la población.

Finalmente, criticar las políticas sociales del gobierno de Michelle Bachelet resulta demasiado simple e implica hacer caso omiso al contexto del mercado laboral, el desempeño global de la economía y la alta exposición que Chile tiene a los shocks externos.

REFERENCIAS

CEPAL (2000) Equidad, Desarrollo y ciudadanía.

Olavarría, Mauricio (2005) Pobreza, políticas sociales y crecimiento económico.

Exchange, entitlements & poverty reduction

En los últimos 20 años la pobreza en Chile se ha reducido fuertemente. De acuerdo a datos del MIDEPLAN, en 1990 la pobreza alcanzaba el 38,6% de la población y el año 2006 llegó a un 13,7%[1]. Los datos desnudos parecen alentadores y demostrarían el éxito de las políticas públicas orientadas a los sectores más desposeídos, sin embargo, Amartya Sen hace varios planteamientos en torno a la forma de medir la pobreza y a la idea subyacente que hay tras cada metodología, es decir, al responder a las preguntas ¿qué es la pobreza? O ¿quiénes son los pobres? Aparecen juicios más subjetivos frente a qué creemos es la pobreza.

La pobreza en Chile se mide a través de la Canasta de Satisfacción de Necesidades Básica (CSNB) que incluye un grupo de bienes considerados básicos y traduce a unidades monetarias el costo por persona de esa canasta. En Chile son pobres los hogares que no pueden costear una CSNB por persona y son indigentes aquellos que no pueden costearse las necesidades alimentarias.

La primera crítica que se hace es que la CSNB fue elaborada de acuerdo a los patrones de consumo del Gran Santiago en los años 1987-88 con base en la encuesta de presupuestos familiares (EPF) del INE[2]. Es decir, la pobreza fue definida en función de los patrones de consumo, se ignoró el comportamiento de las personas en regiones y, además, no incluye los cambios que se han producido en los últimos 20 años en cuanto a lo que consumen los hogares. Lo que en el 88 podía ser suntuoso hoy puede representar una necesidad básica.

La línea de la pobreza, completamente taxativa en su definición, tiene aspectos que hacen que la pobreza en Chile esté subvalorada, pero no solo porque los patrones de consumo evaluados están obsoletos, sino porque ¿qué validez tiene la fijación de una línea de pobreza en un grupo diverso de personas? Para Sen es muy poca. Cada comunidad tiene sus características propias y de acuerdo a este contexto en algunas localidades se podría considerar una privación algo que en otras no lo es. Al mismo tiempo, en palabras de Sen, se estaría suponiendo que las personas conocen cuáles son las necesidades básicas que se tienen y, por tanto, a la hora de obtener los ingresos suficientes éstas serían rápidamente satisfechas.

¿Qué se entiende por pobreza en Chile, entonces? Sería la incapacidad para satisfacer ciertas necesidades definidas como básicas de acuerdo a ciertos patrones de consumo y no a la satisfacción de esas necesidades. No se habla, por tanto, de reducir las privaciones que acarrea la pobreza, sino de la capacidad que implica el acceso a más recursos. Definición simplista y que reduce la pobreza a un aspecto estrecho: los ingresos.

Una consecuencia de la forma como nuestro país entiende la pobreza es la orientación que se le ha dado a las políticas sociales y, en general, a un modelo de desarrollo en el que el acceso a ciertos bienes y servicios está determinado por la posición económica y los engranajes estructurales de la desigualdad. El nivel de ingresos determina, en buena parte, el bienestar y la seguridad[3] en Chile. La política social en nuestro país está enfocada –explícita o implícitamente- en satisfacer necesidades mínimas de las personas, ya sea a través del aumento de los ingresos reales de los hogares, la provisión de servicios por parte del Estado lo cual libera ingresos para destinarlos a otras necesidades o el subsidio hacia temas específicos: educación, vivienda, salud, entre otros programas que por temas de extensión no se pueden tratar en detalle.

En este punto es necesario añadir dos conceptos que Sen plantea en Poverty and famines: Los intercambios y los entitlements[4]. De acuerdo a Sen, en una economía de mercado las personas pueden obtener alimentos (u otros bienes) a través de los intercambios y además existen derechos y relaciones que van legitimando ciertas propiedades a través de las cuales se obtienes potencialidades para realizar los intercambios[5]. Es así como una persona dueña de un pedazo de terreno podría usar su fuerza de trabajo para cultivar ese terreno, podría venderlo, podría contratar trabajadores para que lo cultivasen o podría arrendarlo. Cada una de estas posibilidades determina los beneficios que se obtendrán y, por tanto, los bienes a los que se podrán acceder mediante el intercambio. Este conjunto de posibilidades es lo que conforma el mapa de entitlements Exchange. Es así como el dueño del terreno señalado previamente podría sufrir un accidente que le impidiera usar su fuerza de trabajo para cultivar el terreno y en ese caso mapa de intercambios de verías reducido.

Para luchar contra lo pobreza es necesario, poniéndolo en términos de Sen, aumentar la dotación inicial de las personas, esto se podría traducir en mejor educación, aumentar la cantidad de días saludables, asesoramientos para instalar negocios o pequeñas empresas, entre otras medidas. La otra forma sería mejorar el mapa de entitlements Exchange. Lo que en términos prácticos podría ser a través del mejoramiento de los salarios reales para personas que venden su fuerza de trabajo –a través de fijación de salarios mínimos, un nivel de precios controlado o reajustes programados- y en general mejorar los derechos de propiedad.

Un caso que resulta ilustrativo para estos planteamientos se encuentra en Argentina. A partir del año 97 Argentina empieza a vivir un periodo de recesión sin precedentes generado fundamentalmente por las reformas neoliberales de principios de los 90 y sucesivas crisis financieras. A raíz se esto surgió un nuevo grupo de personas: los nuevos pobres, es decir, personas que pudieron acceder a buena educación y que tenían acceso a bienes y servicios a los cuales los crónicamente pobres no podían aspirar. Llegada la pobreza estas personas conservaron su educación y, en general, ciertos códigos que las personas pobres por el contexto en el que se desenvuelven no manejan. Eso les permite tener una dotación inicial mayor a las personas que son estructuralmente pobres. En Argentina la discusión pasa por qué políticas aplicar para ayudar a estas personas a superar su condición de pobreza, dado que tienen un perfil diferente[6]. Si se pone en términos senianos estaríamos diciendo cómo podemos ampliar el Exchange mapping o E-mapping, para que los nuevos pobres puedan aprovechar su mayor dotación inicial.

En Chile hay algunos programas que tienden hacia planteamientos de este tipo, sin embargo sus resultado son poco visibles en el corto plazo, han sido precarios o poco estudiados, con lo cual solo es posible ver intenciones u objetivos cercanos a Sen.

El programa Chile Solidario podría ser un ejemplo. Este sistema se centra en la familia como unidad de intervención y entiende la extrema pobreza como un problema multidimensional que no se relaciona solamente con la falta de ingresos monetarios, sino que también con un escaso capital humano y social y con una alta vulnerabilidad ante sucesos que afectan a las familias (enfermedades, accidentes, cesantía, entre otros)[7]. Sin embargo, los resultado del Chile Solidario han sido muy acotados y el programa es pobre.

Si en Chile la política social se dejará de ver como una herramienta para tener mayor ingreso y se diera un paso más atrás, a causas más subyacentes: funcionamiento de los mercados, acceso a infraestructura, condiciones de intercambio y relaciones laborales se podría avanzar hacia una no pobreza de mejor calidad. El tiempo de la política social fácil se acabó y es necesaria la construcción de estructuras más complejas para combatir la pobreza y la desigualdad, políticas que se enfoquen en entregar capacidades individuales pero que reconozcan también el valor del esfuerzo colectivo y del capital social como herramientas de consolidación de un proceso de reducción de condiciones indignas para vivir. La apuesta, por tanto, debe ir por entregar sustentabilidad a la reducción de la pobreza, considerando también la idea de “casi pobre” como personas con alta vulnerabilidad de volver a caer en condiciones de pobreza. El rol del Estado de mitigar el impacto de crisis económicas en los más pobres es insustituible pues, claramente, las hambrunas no son los únicos riesgos al cual los pobres se ven expuestos.

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[1] MIDEPLAN, 2006.

[2] Larrain, F. Cuatro millones de pobres en Chile: Actualizando la línea de la pobreza. Estudios públicos 109.

[3] El concepto de seguridad se debe entender como una forma para subsistir en momentos de crisis económicas o falta de empleo. En las crisis económicas las personas más afectadas son los pobres y son ellos a los que más les cuesta recuperarse una vez superados los periodos recesivos. Véase Lustig (2010)

[4] Este concepto ha sido traducido como titularidades o derechos.

[5] Pan -> Dinero -> Venta de un paraguas de bambú -> Paraguas fabricado con trabajo, etc.

[6] Véase Alfaro K et al, Evolución de la pobreza en Argentina durante el periodo 1993-2003: Una perspectiva comparada con la situación española. En Revista Gallega de economía, vol 14 pp 1-22.

[7] Palma J, Urzúa R, Políticas contra la pobreza y ciudadanía social: El caso de Chile solidario. Departamento de políticas Públicas. INAP-UCH. P21.

De la reactividad a la continuidad de la política social en Chile

A lo largo de la historia de las políticas sociales en Chile, es posible encontrar tres momentos relevantes. El primero es a partir de 1924 con la implementación de una serie de reformas sociales instauradas en un contexto político inestable. El segundo periodo se inicia en torno a 1952, con la reforma al sistema que vería el nacimiento del Servicio Nacional de Salud y el Servicio de Seguro Social. El sistema de seguridad alcanzaría su cenit a partir del gobierno del presidente Frei Montalva y hasta el final del gobierno del presidente Allende. El tercer periodo se inicia en 1973 con el golpe de Estado y el quiebre institucional en nuestro país, que inició una nueva estrategia de desarrollo basado en el crecimiento económico.

Lo más llamativo de los dos primeros periodos es que las reformas sociales responden a problemas generados por las estrategias de desarrollo impulsadas ya sea como parte de la visión del gobierno o por la actuación sin frenos de la mano invisible del mercado. Es así como la estrategia liberal del siglo XIX colapsa desde el punto de vista social hacia inicios del siglo XX generando la cuestión social. Un proletariado eminentemente obrero que hasta ese entonces era desconocido. De este modo nacen las reformas orientadas a ese tipo de población y que se iría ampliando de forma paulatina hacia otros grupos incipientes durante esa época: una clase media integrada por intelectuales y profesionales que empezará romper la hegemonía oligárquica y a cobrar protagonismo. La expansión de los beneficios a esta nueva clase social a partir de los años 30 está marcada por la llegada de gobiernos populares al poder, sobretodo el presidente Aguirre Cerda, que con la creación de la CORFO consolida la puesta en marcha de una nueva estrategia de desarrollo: el ISI.

La industrialización forzada desde el Estado dará lugar a la aparición de nuevos grupos. Un proletariado urbano, trabajadores de industrias menores y grandes que empezaban a proliferar en el país. El foco del desarrollo se traslada desde el sector agrícola a las ciudades, vendrá la época de las grandes migraciones del campo a la ciudad y, con ello, la aparición de importantes grupos de marginados que llegaban a las urbes –especialmente Santiago- solo con lo puesto y en busca de oportunidades. Es el tiempo de las poblaciones callampa: La población la Victoria se transforma en emblema de las invasiones ilegales a terrenos por parte de los marginados.

El gobierno de Ibañez y de Alessandri son paréntesis en un proceso de creciente aumento de gasto social. Las medidas antiinflacionarias impulsadas a partir de la misión Klein-Sacks y la tecnocracia gerencial del gobierno conservador de Jorge Alessandri frenaron el crecimiento del gasto social y algunos años incluso lo estancaron o redujeron. Será el presidente Frei a partir del 64 quien volverá a poner el énfasis en el gasto social sobretodo para atender las necesidades de los grupos marginados en las ciudades y el enorme déficit habitacional generado en los años 60. En el gobierno del presidente Allende el gasto social alcanza su mayor peso relativo en el PIB, con un 25,8% en 1972.

El quiebre institucional de 1973 marca la retirada del Estado y es en este periodo donde puede que exista mayor coherencia entre la estrategia de desarrollo adoptada, basada en el crecimiento económico, y la liberalización del comercio, y la aplicación de las políticas sociales. El éxito de esta etapa lo podemos cuestionar en base a algunos indicadores, no obstante la privatización de los sistemas de seguridad social (AFP-ISAPRES) la reforma institucional de la salud (creación del SNSS, municipalización de la salud primaria) y de la educación (Reforma de las Universidades, municipalización de la primaria y secundaria) responden a una visión del desarrollo centrada en la preeminencia del mercado por sobre la presencia del Estado, es decir, la creencia de que el mercado y la competencia entre agentes económicos pueden actuar como eficientes asignadores de recursos en la economía. En periodos anteriores las políticas sociales respondieron a problemas generados justamente por la estrategia de desarrollo que se adoptó, mas a partir del 73 se busca modificar completamente el paradigma del desarrollo, instalando una nueva concepción en donde el individuo es el centro, el mercado quien asigna y el crecimiento suficiente.

Indudablemente, a partir del modelo de desarrollo adoptado en la dictadura han aparecido o se han agravado problemas sociales importantes. Quisiera destacar un par de estos, señalador por José Pablo Arellano en su libro “Políticas sociales y desarrollo: 1924-1984”: El sistema de previsión basado en cuentas de capitalización individual y la política de vivienda para cubrir el déficit habitacional.

En el caso de la política de viviendas, los instrumentos usados durante el gobierno militar no fueron del todo efectivos y según palabras de Arellano, gran parte de los esfuerzos del Estado para la construcción de viviendas –traducidos en subsidios a las oferta, emisión de bonos o subsidios a la demanda- no fueron del todo progresivos, quedándose en sectores de la sociedad que no los necesitaba. Lo anterior se tradujo en un creciente déficit habitacional y un problema de allegamiento sin precedentes. El número de soluciones fue insuficiente y el problema, ya grave en el 70, fue aun peor hacia finales de los 80.[1]

Llegada la democracia el problema del déficit habitacional se enfrentó dentro de los marcos del modelo neoliberal, es decir, se facilitó el funcionamiento del mercado a través de subsidios, aunque se incluyeron algunas mejoras. Se inició la construcción de más viviendas que las necesarias cada año para quebrar la tendencia creciente del déficit y se consideraron situaciones puntuales como las mujeres jefas de hogar y la de los allegados.

Dos problemas se heredaron y mantuvieron después del gobierno militar: el impacto de la construcción de viviendas en una ciudad extendida ha generado graves problemas de segregación socio-espacial y movilización, ubicando a las personas más pobres hacia la periferia de las grandes ciudades y, en muchos casos, apartándolas de sus comunas e incluso trasladándolas a otras regiones. Un segundo problema es la precariedad de los barrios y de la generación de comunidad al interior de las soluciones habitacionales, temas que pueden afectar seriamente la cohesión social. De acuerdo a Rodrigo Rubio[2] la prioridad por dar soluciones habitacionales a un gran número de familias y al menor costo posible ha pasado la cuenta, además, por los cuestionamientos que surgieron en torno a la calidad de algunos proyectos: “Casas Copeva”, “Casas Chubi”. En los últimos años esto se ha planteado soluciones en torno a la generación de barrios, incluyendo viviendas más amigables y la construcción de sedes sociales en los nuevos proyectos para permitir la generación de comunidad al interior de los nuevos complejos habitacionales.

En cuanto al sistema previsional, no hay que ir mucho más allá de los problemas señalados por Arellano, en la última crisis financiera de 2009 se produjo una importante pérdida en los multifondos, y la regresividad del sistema resulta evidente, pues las personas con mayores ingresos aportan más y además pueden acceder a APV[3] mientras que las de menores ingresos terminan, en muchos casos, dependiendo de los programas de pensión mínima del Estado[4], asimismo, es posible que gran parte de los futuros pensionados no cumpla con los requisitos para optar al menos a la pensión básica, de acá surge la necesidad de mejorar el pilar solidario del sistema público para hacer frente a las deficiencias que el sistema privado de pensiones presentará en un futuro no muy lejano.

En este contexto, y a modo de conclusión, después del retorno a la democracia el modelo de desarrollo se mantuvo y los esfuerzos por añadirle equidad fracasaron. Las políticas sociales o las reformas a éstas planteadas por los gobiernos democráticos han sido incapaces de quebrar la desigualdad y si bien el gasto social ha crecido mucho en los últimos 20 años en muchos aspectos su gestión es deficiente[5] e impide que la sociedad goce de los beneficios de este aumento.

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[1] Evolución de las políticas sociales en Chile: 1920-1990. MIDEPLAN. 1991. P.12.

[2] Lecciones de la política de vivienda en Chile, Rodrigo Rubio, en Bitácora pp 197-206. Facultad de Artes, Universidad Nacional de Colombia.

[3] Ahorro previsional voluntario.

[4] Reforma al sistema de pensiones en Chile: Informe diagnóstico para el consejo asesor para la reforma previsional. Institucionalidad y pilar solidario.

[5] Véase Valenzuela (2009). http://tinyurl.com/ylsgr73

Política social en Chile: Una breve revisión del S. XX en torno a los planteamientos de Amartya Sen.

Durante los últimos 25 años en Chile se ha producido un crecimiento del PIB importante, sobretodo después de la crisis de la deuda de 1982 y de los ajustes estructurales aplicados durante los 80. Sin embargo, pese a la buena performance de la economía, al terminar el gobierno de Pinochet algunos indicadores sociales estaba peor que en 1960. El coeficiente de gini, por ejemplo, en 1960 era 0,48 y en 1987 había llegado a un 0,56 y en 2006 había bajado a 0,52 (French-Davis, 2007, pág. 38) Es decir, pese al buen comportamiento de la economía, la situación de equidad en Chile seguía siendo la peor en 40 años. No obstante, Larragaña y Sanhueza (Olavarría, 2008) arguyen que el crecimiento en el empleo y en el ingreso que se generaron producto del crecimiento de la economía en el periodo 87-94 fue un factor fundamental para reducir la pobreza.

El punto estaría en la forma de medir la pobreza en Chile, que el economista Amartya Sen critica implícitamente en varios de sus trabajos, pues solamente toma en cuenta los ingresos materiales de las familias y los bienes que pueden tener, dejando de lado sus capacidades y logros y, en esa línea, cobra sentido la idea que con el crecimiento económico resulta suficiente, pues hoy los chilenos tienen acceso a más bienes materiales que antes gracias al mayor ingreso y a la posibilidad de endeudamiento (PNUD, 2004)pero estos no implicaría, necesariamente, que las personas tengan acceso a mayores niveles de bienestar o de libertad, como argumenta Sen (1997, pág. 27).

Es así como en Chile es complejo encontrar un momento en que el bienestar de las personas haya sido incluido en las mediciones de pobreza o marginalidad, pues se parte del supuesto que cuando se mejora la salud y la educación las persones serán más productivas y podrán tener acceso a mejores empleos, con lo cual se mejorará su situación. El crecimiento económico en Chile ha sido visto tradicionalmente como un fin y no como un medio para alcanzar mayores niveles de bienestar y libertad de las personas. Esto se acentuó durante la dictadura, pues se pensó que las políticas sociales eran innecesarias y solo bastaría el crecimiento económico para la solución de los problemas sociales, como la desigualdad.

Muchas políticas sociales en la primera mitad del S.XX ponen el crecimiento como logro fundamental del esfuerzo del Estado. El Dr. Alejandro del Río, en 1930 y en torno al debate de la ley de medicina preventiva, argumentaba que ésta “pretende actuar en el sentido de mejorar la salid individual, es decir, aumentar la eficacia, vale decir, la producción. Un poco antes, en 1924, el mismo Dr. Del Río argumentaba que las altas tasas de mortalidad y morbilidad en Chile impedían una estructuración adecuada de la defensa del país y de la producción nacional. ” (Illanes, 2004)

Cuando en Chile se promulga la ley de medicina preventiva es donde aparecen los primeros atisbos que darían cuenta de “aspiraciones de las personas” y, al mismo tiempo, incluiría someramente los efectos directos e indirectos que las políticas sociales tienen en la economía, a saber, aumentar el crecimiento económico a través de la mejora de la productividad de las personas y también aumentar el bienestar de las familias. El Dr. Eduardo Cruz-Coke en su libre Economía preventiva y economía dirigida señala que la idea de la medicina preventiva se funda en dos aspectos, el primero sería el hombre concreto, de vida limitada y aspiraciones que hay que favorecer en relación con la posibilidad que tiene una colectividad de satisfacerlas y con la salud como el más importante factor que gobierno la economía humana. (Illanes, 2004)

Con los gobiernos del frente popular aparecen nuevos lineamientos en torno a la política social y la actuación del Estado para hacer partícipes a los trabajadores en el beneficio capitalista, argumentando que el asalariado no es una máquina productora destinada solamente a trabajar y a dar mayor rendimiento a su trabajo. Es un ser humano que tiene derecho, por lo menos, a un mínimo de satisfacciones materiales y morales[i]. En torno al rol de la caja del seguro obrero se decía algo parecido, pues ésta era, a juicio del gobierno de Pedro Aguirre Cerda, un caja de previsión a todo orden en la vida del asegurado, pero previsión en sentido de vida y orientada como meta a dar a los asegurados bienestar y felicidad, no en un sentido de clase, sino en un sentido más amplio y nacional. Las riquezas d la cada deben crear bienestar total[ii].

Más tarde se perdería ese sello en la política social hasta por lo menos el gobierno del presidente Allende. Durante el gobierno de la unidad popular se buscaron quebrar engranajes estructurales de la desigualdad de oportunidades en el país con la intención de darle a los sistemas un carácter más inclusivo y democrático. En el caso de la educación, el economista Anibal Pinto (Illanes, 2004) lo sindicaban hacia 1950 como profundamente antidemocrático pues gran parte del gasto del gobierno en este sector se iba hacia sectores más acomodados, así se privaba a los más necesitados de la llave maestra para abrir un ratio importante de oportunidades y la ENU fue la respuesta del gobierno de Salvador Allende a este problema.

Con el golpe de Estado en 1973 el proyecto incluyente se termina, las política de shock aplicadas por la dictadura deterioraron fuertemente el proyecto social, precarizaron los salarios y el empleo y el Estado se retiró de muchas áreas de la economía. El crecimiento económico se constituyó como la única herramienta para alcanzar prosperidad (MIDEPLAN, 1991). Se acaban así más de 50 años de un Estado con un importante rol benefactor y si bien la política social en muchos casos era instrumentalizada solo en su aspecto de contribuir al crecimiento y podría tener varias fallas e ineficiencias, sí es muy valorada la experiencia en torno a ésta, pues cuando llegó la gran bonanza económica de los años 90 la experiencia chilena en salud y educación durante gran parte del siglo XX habría permitir aprovechar mejor las oportunidades que se generaron (Olavarría, 2005)

La concertación ha intentado dotar a la política social en Chile de un componente más orientado hacia las capacidades y los logros de las personas, quizás sean los últimos 20 años en donde más los planteamientos chilenos se han acercado, con éxitos relativos y hasta discutibles, a los planteamientos de Amartya Sen en torno a las capacidades, logros y habilidades de las personas. Por ejemplo, el programa Chile Solidario busca entregar capital humano, capital social, ingresos y previsión ante riesgos (Olavarría, 2008) No obstante, la transferencia de dinero no es el objetivos del programa, pues las transferencias actúan solo como facilitadores para las estrategias de largo plazo. Otro programa destacable son las salas cunas implementadas durante el gobierno de la presidenta Bachelet, pues entregan más libertad a las mujeres para incorporarse al mundo laboral, cuando ya las tasas de natalidad han bajado y se está en un claro proceso de transición demográfica producto de políticas sanitarias de la primera mitad del siglo XX y hasta los años 60.

Probablemente mucho podríamos hablar en torno a esto y algunas cosas quedarán fuera, como la responsabilidad fiscal a la hora de financiar los programas sociales y el acotamiento de la inflación por el riesgo de profundizar la pobreza, punto negro del periodo 1920-1990, donde se registraron altas tasas de inflación. Lo importante, en todo caso, es identificar los efectos directos e indirectos de la política social y no solo instrumentalizarla sino que darle un real valor en el mejoramiento de la calidad de vida de las personas.

Referencias

• French-Davis, R. (2007). Desarrollo económico en Chile: desafíos hacia el bicentenario. Santiago: Departamento de economía, Facultad de Economía y Negocios de la Universidad de Chile.
• Illanes, M. A. (2004). Política social y modelos de desarrollo en Chile: puntos de saturación histórica 1924-2003. Dimensión histórica de Chile, Nº19 , 149-204.
• MIDEPLAN. (1991). Evolución de las políticas sociales en Chile: 1920-1991. Santiago de Chile: Departamento de planificación y estudios sociales.
• Olavarría, M. (2008). Fundamentos de política social. Santiago: Departamento de Gobierno, INAP. Universidad de Chile.
• Olavarría, M. (2005). Pobreza, crecimiento económico y políticas sociales. Santiago de Chile: Editorial Universitaria.
• PNUD. (2004). Desarrollo humano en Chile: El poder ¿para qué y para quien? Santiago de Chile: PNUD.
• Sen, A. (1997). What's the point of the development strategy? Londres: Development Economics Research Programme.

• [i] Ministro Etchebarne en comunicación con los alcaldes de Santiago. Archivo Ministerio de Salubridad, Asistencia y Previsión Social, Oficios 1-200, enero 7 de 1939. Citado por (Illanes, 2004)
• [ii] Carta abierta de Luciano Kulesewiski al ministro de salubridad del frente popular. Santiago, septiembre 16 de 1939. Citada por (Illanes, 2004)