En los últimos 20 años la pobreza en Chile se ha reducido fuertemente. De acuerdo a datos del MIDEPLAN, en 1990 la pobreza alcanzaba el 38,6% de la población y el año 2006 llegó a un 13,7%[1]. Los datos desnudos parecen alentadores y demostrarían el éxito de las políticas públicas orientadas a los sectores más desposeídos, sin embargo, Amartya Sen hace varios planteamientos en torno a la forma de medir la pobreza y a la idea subyacente que hay tras cada metodología, es decir, al responder a las preguntas ¿qué es la pobreza? O ¿quiénes son los pobres? Aparecen juicios más subjetivos frente a qué creemos es la pobreza.
La pobreza en Chile se mide a través de la Canasta de Satisfacción de Necesidades Básica (CSNB) que incluye un grupo de bienes considerados básicos y traduce a unidades monetarias el costo por persona de esa canasta. En Chile son pobres los hogares que no pueden costear una CSNB por persona y son indigentes aquellos que no pueden costearse las necesidades alimentarias.
La primera crítica que se hace es que la CSNB fue elaborada de acuerdo a los patrones de consumo del Gran Santiago en los años 1987-88 con base en la encuesta de presupuestos familiares (EPF) del INE[2]. Es decir, la pobreza fue definida en función de los patrones de consumo, se ignoró el comportamiento de las personas en regiones y, además, no incluye los cambios que se han producido en los últimos 20 años en cuanto a lo que consumen los hogares. Lo que en el 88 podía ser suntuoso hoy puede representar una necesidad básica.
La línea de la pobreza, completamente taxativa en su definición, tiene aspectos que hacen que la pobreza en Chile esté subvalorada, pero no solo porque los patrones de consumo evaluados están obsoletos, sino porque ¿qué validez tiene la fijación de una línea de pobreza en un grupo diverso de personas? Para Sen es muy poca. Cada comunidad tiene sus características propias y de acuerdo a este contexto en algunas localidades se podría considerar una privación algo que en otras no lo es. Al mismo tiempo, en palabras de Sen, se estaría suponiendo que las personas conocen cuáles son las necesidades básicas que se tienen y, por tanto, a la hora de obtener los ingresos suficientes éstas serían rápidamente satisfechas.
¿Qué se entiende por pobreza en Chile, entonces? Sería la incapacidad para satisfacer ciertas necesidades definidas como básicas de acuerdo a ciertos patrones de consumo y no a la satisfacción de esas necesidades. No se habla, por tanto, de reducir las privaciones que acarrea la pobreza, sino de la capacidad que implica el acceso a más recursos. Definición simplista y que reduce la pobreza a un aspecto estrecho: los ingresos.
Una consecuencia de la forma como nuestro país entiende la pobreza es la orientación que se le ha dado a las políticas sociales y, en general, a un modelo de desarrollo en el que el acceso a ciertos bienes y servicios está determinado por la posición económica y los engranajes estructurales de la desigualdad. El nivel de ingresos determina, en buena parte, el bienestar y la seguridad[3] en Chile. La política social en nuestro país está enfocada –explícita o implícitamente- en satisfacer necesidades mínimas de las personas, ya sea a través del aumento de los ingresos reales de los hogares, la provisión de servicios por parte del Estado lo cual libera ingresos para destinarlos a otras necesidades o el subsidio hacia temas específicos: educación, vivienda, salud, entre otros programas que por temas de extensión no se pueden tratar en detalle.
En este punto es necesario añadir dos conceptos que Sen plantea en Poverty and famines: Los intercambios y los entitlements[4]. De acuerdo a Sen, en una economía de mercado las personas pueden obtener alimentos (u otros bienes) a través de los intercambios y además existen derechos y relaciones que van legitimando ciertas propiedades a través de las cuales se obtienes potencialidades para realizar los intercambios[5]. Es así como una persona dueña de un pedazo de terreno podría usar su fuerza de trabajo para cultivar ese terreno, podría venderlo, podría contratar trabajadores para que lo cultivasen o podría arrendarlo. Cada una de estas posibilidades determina los beneficios que se obtendrán y, por tanto, los bienes a los que se podrán acceder mediante el intercambio. Este conjunto de posibilidades es lo que conforma el mapa de entitlements Exchange. Es así como el dueño del terreno señalado previamente podría sufrir un accidente que le impidiera usar su fuerza de trabajo para cultivar el terreno y en ese caso mapa de intercambios de verías reducido.
Para luchar contra lo pobreza es necesario, poniéndolo en términos de Sen, aumentar la dotación inicial de las personas, esto se podría traducir en mejor educación, aumentar la cantidad de días saludables, asesoramientos para instalar negocios o pequeñas empresas, entre otras medidas. La otra forma sería mejorar el mapa de entitlements Exchange. Lo que en términos prácticos podría ser a través del mejoramiento de los salarios reales para personas que venden su fuerza de trabajo –a través de fijación de salarios mínimos, un nivel de precios controlado o reajustes programados- y en general mejorar los derechos de propiedad.
Un caso que resulta ilustrativo para estos planteamientos se encuentra en Argentina. A partir del año 97 Argentina empieza a vivir un periodo de recesión sin precedentes generado fundamentalmente por las reformas neoliberales de principios de los 90 y sucesivas crisis financieras. A raíz se esto surgió un nuevo grupo de personas: los nuevos pobres, es decir, personas que pudieron acceder a buena educación y que tenían acceso a bienes y servicios a los cuales los crónicamente pobres no podían aspirar. Llegada la pobreza estas personas conservaron su educación y, en general, ciertos códigos que las personas pobres por el contexto en el que se desenvuelven no manejan. Eso les permite tener una dotación inicial mayor a las personas que son estructuralmente pobres. En Argentina la discusión pasa por qué políticas aplicar para ayudar a estas personas a superar su condición de pobreza, dado que tienen un perfil diferente[6]. Si se pone en términos senianos estaríamos diciendo cómo podemos ampliar el Exchange mapping o E-mapping, para que los nuevos pobres puedan aprovechar su mayor dotación inicial.
En Chile hay algunos programas que tienden hacia planteamientos de este tipo, sin embargo sus resultado son poco visibles en el corto plazo, han sido precarios o poco estudiados, con lo cual solo es posible ver intenciones u objetivos cercanos a Sen.
El programa Chile Solidario podría ser un ejemplo. Este sistema se centra en la familia como unidad de intervención y entiende la extrema pobreza como un problema multidimensional que no se relaciona solamente con la falta de ingresos monetarios, sino que también con un escaso capital humano y social y con una alta vulnerabilidad ante sucesos que afectan a las familias (enfermedades, accidentes, cesantía, entre otros)[7]. Sin embargo, los resultado del Chile Solidario han sido muy acotados y el programa es pobre.
Si en Chile la política social se dejará de ver como una herramienta para tener mayor ingreso y se diera un paso más atrás, a causas más subyacentes: funcionamiento de los mercados, acceso a infraestructura, condiciones de intercambio y relaciones laborales se podría avanzar hacia una no pobreza de mejor calidad. El tiempo de la política social fácil se acabó y es necesaria la construcción de estructuras más complejas para combatir la pobreza y la desigualdad, políticas que se enfoquen en entregar capacidades individuales pero que reconozcan también el valor del esfuerzo colectivo y del capital social como herramientas de consolidación de un proceso de reducción de condiciones indignas para vivir. La apuesta, por tanto, debe ir por entregar sustentabilidad a la reducción de la pobreza, considerando también la idea de “casi pobre” como personas con alta vulnerabilidad de volver a caer en condiciones de pobreza. El rol del Estado de mitigar el impacto de crisis económicas en los más pobres es insustituible pues, claramente, las hambrunas no son los únicos riesgos al cual los pobres se ven expuestos.
[1] MIDEPLAN, 2006.
[2] Larrain, F. Cuatro millones de pobres en Chile: Actualizando la línea de la pobreza. Estudios públicos 109.
[3] El concepto de seguridad se debe entender como una forma para subsistir en momentos de crisis económicas o falta de empleo. En las crisis económicas las personas más afectadas son los pobres y son ellos a los que más les cuesta recuperarse una vez superados los periodos recesivos. Véase Lustig (2010)
[4] Este concepto ha sido traducido como titularidades o derechos.
[5] Pan -> Dinero -> Venta de un paraguas de bambú -> Paraguas fabricado con trabajo, etc.
[6] Véase Alfaro K et al, Evolución de la pobreza en Argentina durante el periodo 1993-2003: Una perspectiva comparada con la situación española. En Revista Gallega de economía, vol 14 pp 1-22.
[7] Palma J, Urzúa R, Políticas contra la pobreza y ciudadanía social: El caso de Chile solidario. Departamento de políticas Públicas. INAP-UCH. P21.
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