Entre los regímenes presidencialistas del mundo, el más perfecto es el modelo de los Estados Unidos, inspirador de los sistemas de gobierno de América Latina: tenemos regímenes presidenciales con una separación clara entre cada uno de los tres poderes del Estado: legislativo, ejecutivo y judicial y, en teoría, de acuerdo a los principios inspiradores del presidencialismo estadounidense, pesos y contrapesos (Check and balances) entre la actividad de los poderes para que se regulen entre sí.
Así por ejemplo, en el sistema presidencial norteamericano no se contempla la actividad co-legisladora del presidente y sus tratos con el congreso se limitan a comunicaciones en la que solicita que cierto proyecto de ley impulsado por el ejecutivo sea tratado en la cámara de representantes o en el senado, empero, el speaker no tienen ninguna obligación legal de acceder a revisar los proyectos presentados por el presidente, pese a que la tradición ha indicado que sí sean observados por los congresistas o, en último caso, existe el condicionamiento político de lealtad del speaker, que maneja la agenda legislativa en cada cámara.
La única herramienta que posee el presidente para intervenir en la actividad congresal es el veto, aunque el congreso interviene en la administración del Estado a través de la ratificación de los nombres que propone el presidente para ocupar las secretarías del Estado, lo que en nuestro país serían los ministerios, y tanto ejecutivo como legislativo tienen facultades para intervenir en el nombramiento de jueces de la suprema corte, sin perjuicio a la completa autonomía de este poder.
El problema es que en América Latina los poderes no son tan autónomos y los sistemas de pesos y contrapesos tampoco funcionan de una forma lo suficientemente eficaz como para asegurar el equilibrio entre los poderes. Los sistemas presidenciales, en términos generales, se han vigorizado en la región generando una especie de “monarca electo” con una potestad que desequilibra de forma evidente la distribución del poder del Estado y que en ciertos casos permite al presidente de la república legislar casi prescindiendo del congreso, como por ejemplo, mediante los decretos de necesidad y urgencia (DNU) existentes en la institucionalidad argentina. Gracias a este mecanismo a principios de año la presidenta Cristina Fernández pudo remover al presidente del banco central argentino (BCRA) generando un conflicto importante en el congreso y un debate respecto al nivel de autonomía del banco central, habida cuenta que la remoción se produjo por la negativa de Martín Redrado, el presidente del BCRA en ese momento, a ceder reservas del banco al ejecutivo para pagar deuda pública.
Lo anterior se debe sumar a al relativo poco peso que tienen ciertas legislaturas en América Latina en términos de profesionalización y capacidad de control legislativo ex ante y ex post. Palanza (2006) ha señalado que el congreso argentino en particular, y los congresos latinoamericanos en general, no tienen el suficiente nivel de profesionalismo como para generar controles de carácter político, de acuerdo a la distinción de Giovani Sartori entre control legislativo y control político que pueden hacer los congresos. Eso hace que el ejecutivo tenga aún menos frenos para su acción.
En ese contexto, la figura presidencial se alza no solo en términos formales, sino que también informalmente debido a los comportamientos que se han ido creando en los congresos y partidos de la región. Así, la capacidad colegislativa del presidente, su potestad para controlar la agenda legislativa con notas de urgencia o suma urgencia y con la obligación de las cámaras de observar los proyectos de ley presentados por el ejecutivo; la iniciativa de ley exclusiva del presidente en algunas materias, la capacidad de veto total o parcial del presidente y la relativamente baja autonomía del poder judicial, pues los ejecutivos controlan el presupuesto, herramienta central para la planificación de cualquier organización; todo lo anterior sin la adecuada correlación de poderes que equilibren el escenario provocan una distorsión significativa del régimen presidencialista, originario de los Estados Unidos.
Caldo de cultivo todo esto para los caudillos políticos, los populismos tradicionales de América Latina, el conflicto constante del que devine polarización en el sistema político, lo que adicionado a la rigidez general que tienen los sistemas presidenciales para resolver los conflictos políticos, han provocado que la región viva una inestabilidad constante, con serias dificultades para consolidar la democracia y asegurar la gobernabilidad.
Paralelamente nos debemos preguntar por qué el presidente tiene mayores poderes que el congreso, cuando la legitimidad de origen de ambos es la misma y los dos órganos pueden apelar a la legitimidad democrática que poseen para justificar sus acciones, aun cundo los electorados son distintos y, por tanto, también cambian los intereses.
Pero creo que no estamos en un callejón sin salida. Chile y Uruguay, dos de los países con las democracias más consolidadas de la región de acuerdo al democracy index del The Economist, han podido generar instituciones relativamente estables, predecibles y han consolidado una democracia. En el caso de Chile, después del fin de la dictadura se desarrolló la idea de “democracia de los acuerdos” asentada fundamentalmente en los diálogos fuera del congreso para conseguir avanzar en la “segunda o tercera mejor opción” considerada por el gobierno, para así poder lograr la viabilidad política de las medidas; eso generó que un clima de diálogo y consenso, aplicado incluso en el gobierno de la presidenta Bachelet, contribuyera a construir una institucionalidad democrática y, como diría Edgardo Boeninger, alcanzar acuerdos en el subóptimo democrático que se asimila al equilibrio de Nash, en el que nadie gana, pero al mismo tiempo todos pierden lo menos posible.
En Uruguay la situación ha sido distinta, por muchos años blancos y colorados se repartieron el poder en lo que Daniel Chasquetti, cientista político de la Universidad de la República ha denominado como “partidocracia de consensos” dándole una connotación menos negativa al términos partitocrazia proveniente de la tradición política italiana. La llegada del Frente Amplio al poder, en 2004, vino a consolidar un extenso proceso de construcción democrática que además de un sistema de partidos institucionalizado incluye una organización de la sociedad civil significativa, siendo probablemente el país de América Latina más corporatista.
Lo que caracteriza a ambos procesos de consolidación o construcción democrática es la capacidad del oficialismo para el dialogo y la búsqueda del consenso en torno a los grandes temas y, en el caso del Uruguay, la movilización de la sociedad civil en la construcción de esas demandas de manera colectiva. En el resto de América Latina encontramos climas políticos polarizados, atomizados o bien en el que el gobierno se encuentra o encontraba capturado por una élite que excluía a gran parte de la población del ejercicio del gobierno.
¿Cómo lograr democracias más sólidas y consolidadas en América Latina? Probablemente la respuesta esté en el debate público y la generación de espacios de deliberación colectiva para la construcción social de las demandas, una especie de ágora o de ekklesia modernas, pero con el mismo espíritu que los griegos le dieran hace 2500 años. Lo fundamental en esto es asumir la necesidad del debate público y apreciar la riqueza de la deliberación en la construcción de las demandas ciudadanas. En ese momento quien piense distinto puede ser valorado y la democracia alcanzar niveles amplios de representación, participación directa y legitimidad.
Referencias:
Chasquetti, Daniel. La democracia en Uruguay: Una partidocracia de consensos, EN: Revista Política, Otoño 2004, Nº42. Instituto de Asuntos Públicos, Universidad de Chile. pp221-247.
Palanza, Valeria. Delegación y control parlamentario en Argentina, EN: Llanos, M; Mustapic, A. El control parlamentario en Alemania, Argentina y Brasil. Ediciones Homo Sapiens. Rosario, 2006.
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